宋才发：民族法律法规体系涵义诠释——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（上篇）

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

民族法律法规体系涵义诠释

——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（上篇）

宋才发

（一）民族法律法规概念

民族法律法规是中华人民共和国现行有效的法律、行政法规、司法解释、国务院部门规章、地方性法规、地方政府规章以及其他规范性文件关涉民族问题的法律规范的总称。“民族法律”概念有广义和狭义之分。其中，广义的民族法律泛指涉及民族问题的所有规范性文件；狭义的民族法律仅指全国人大及其常委会制定的涉及民族问题的规范性文件。“民族法规”是指国家机关制定的涉及民族问题的规范性文件。譬如，国务院制定和颁行的行政法规，各省、自治区、直辖市人大及其常委会制定和公布的地方性法规。2015年《中华人民共和国立法法》修订后，设区的市、自治州也可以制定涉及民族问题的地方性法规。无论是省级人大及其常委会制定和公布的地方性民族法规，还是设区的市制定的民族法规，都具有法律效力。截至2013年底，全国155个自治地方共制定现行有效自治条例139个、单行条例696个。一些民族地区还根据本地实际情况，制定了对婚姻法、继承法等法律的变通规定和补充规定64件^[1]。除了5个自治区还没有制定自治条例和单行条例外，其他的民族自治地方基本上都制定出台了适应当地经济社会发展的地方性法律。一个以宪法为核心、以民族区域自治法为骨干、以自治条例和单行条例为主要内容的中国特色社会主义民族法律法规体系初步形成。它对于保障少数民族群众的合法权益、促进民族地区的经济和各项社会事业的发展，维护祖国统一、保持政治稳定、巩固边防，发展平等、团结、互助的社会主义民族关系等方面，日益发挥着越来越重要的作用。

（二）民族法律法规功能

法律体系的功能作用在于解决一国全部现行法律规范的分类与协调；民族法律体系的功能作用，在于解决一国全部现行民族法律规范的分类与协调。健全和完善民族法律法规体系，充分发挥民族法律法规在基层社会治理中的功能作用，是社会主义民主和法治建设的一个极为重要的方面, 也是民族区域自治制度发展与完善的一个重要条件, 既关系到民族地区的稳定、繁荣和发展, 也关系到中华民族的伟大复兴。具体地说，民族法律法规的功能主要体现在三个方面：（1）民族法律法规的明示功能。它以法律条文的形式明确告知人们，什么是可以做的？什么是不可以做的？哪些行为是合法的？哪些行为是非法的？违法者将要受到什么样的制裁？等等。法律所具有的明示功能作用，是保障公民和其他行为主体实现知法与守法的前提。（2）民族法律法规的预防功效。民族法律法规的预防功能是通过法律法规的明示作用、执法效力以及对违法行为惩治力度的大小来实现的。人们在日常的具体活动中，根据法律规定来自觉地调节和控制自己的思想和行为，从而达到有效避免违法和犯罪现象的发生。严格、及时、公正、有效的执法，也可以警示人们不要走上违法犯罪的道路。因为违法必受罚、受罚不可变通，这样就可以在每个人的心底里筑起一道坚不可摧的法治防线。（3）民族法律法规的校正功能。这种规范作用是通过法律的强制执行力来机械地校正社会行为中出现的一些偏离法律轨道的不法行为，使之回归到正常的法律轨道上来。如对触犯了法律的违法犯罪分子进行的强制性的法律改造，使之违法行为得到了强制性的校正。

（三）民族法律法规体系

学界对于民族法律法规体系通常将其称之为“民族法律体系”。民族法律体系是法律体系的一个分支，它“是指由一国现行的全部民族法律规范按照其（民族法律规范）性质分类组合而形成的一个呈体系化的有机联系的统一整体。”^[2]从涵盖的内容上看，民族法律体系关涉到少数民族的政治、经济、文化和社会生活的方方面面，是一个涉及面囊括所有现行民族法律规范的广泛而全面的体系。从法规制定的主体上看，既有中央制定的民族法律规范，也有地方制定的民族法律规范。从适用的对象上看，其适用范围既包括《中华人民共和国民族区域自治法》这个基本法，也包括散居少数民族权益保护的各种具体的法律规定。从法的效力上看，它包括调整民族法律关系的宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部门规章，等等。应当正视在民族法律法规体系建设的进程中，还存在重立法而轻实施的情况。 一些地方和部门有法不依、执法不严、违法不究的现象还相当严重和普遍, 主要是因为执法监督机制不健全、不完善，领导部门缺乏民族法律法规意识、领导不力。有些人对民族法治观念极为淡薄, 把民族法律法规的立法、执法和监督，仅仅看作是民族工作部门和民族地区的事情。缺乏相应的机构负责实施民族法律法规,督促落实抓得不够严实,尚未形成具有震慑力的法律法规权威。法律监督制度的发展和完善是人类文明发展的产物，要抓住实施民族区域自治法过程中，出现的难点问题和各族群众普遍关心、关系各族人民群众切身利益的突出问题, 加强对本级政府及其有关部门实施法律法规情况的法律监督和工作监督, 并且努力增强其监督的实效。对存在的有法不依、执法不严、违法不究、知法犯法等问题, 要督促有关机关限期纠正。各级政府也应加强对所属部门的监督,使民族法律法规在各个部门都得到认真遵循和严格执行。还要充分发挥群众监督和社会舆论监督的作用，通过加强和发挥各种形式的监督作用, 确保民族法律法规在各个部门、各个地方得到切实贯彻执行^[3]。

（四）民族法律体系与民族法学体系的关系

民族法律体系是由一国全部现行民族法律法规构成的有机整体。“民族法律体系”与人们通常所说的“民族法规体系”“民族法律法规体系”的内涵是一致的，所指的是同一个内容的东西。但是也有学者不赞成这个看法，其理由是“民族法律法规体系”只是一个描述性概念，而不是民族法学中的学术概念^[4]。本人则认为，“民族法律体系是国家法律体系中有关民族方面问题的全部‘民族法律规范’，是依照一定的标准和原则划分并构成部门法学的合乎逻辑的独立整体”；“民族法律体系就是民族法律规范” ^[5]。而“构成民法法学体系理论基石”^[6]的民族区域自治法学体系，“是指有关民族区域自治法律法规的全部规范，在整个国家法律体系和民族法学体系中占有极其重要的地位”^[7]。因而“民族法律体系”与“民族法学体系”，原本就是具有密切联系的两个不同概念。这里的“民族法律体系”是指一国现行的民族法律规范体系，它属于社会规范体系的范畴，是社会及个人的行为准则，不仅具有实际的法律效力，而且能够产生实际的法律后果。“民族法学体系”是指一个国家的有关民族法学的学科体系，它属于社会科学范畴，具有意识形态和思想文化属性。两者明显的本质区别在于：一个属于社会规范体系，一个属于思想文化范畴。两者的密切联系在于：（1）民族法律体系是民族法学体系得以形成、建立和发展的牢固根基。民族法学则以民族法律法规为主要的研究对象，民族法学体系的形成、建立和发展，无论如何离不开民族法律体系这个最基本的前提。（2）民族法律体系是民族法学体系发展的根本动力。在中国特色社会主义新时代，随着经济社会和文化事业的快速发展，民族法律法规体系中新的法律概念、新的法律内容随之不断增加和扩充，从而使得民族法学体系所涵盖的内容不断更新发展。（3）民族法学体系与民族法律体系相互依存、互为补充。即使说民族法学体系也会反过来成为民族法律体系发生质变的内在根据。一方面，民族法学的研究结果必将促成新的民族法律法规的产生，补充和调整原有民族法律体系的内容和结构。另一方面，民族法学关于民族法律体系的学术研究，也会或快或慢地改变原有的民族法律体系的布局和结构，使得民族法律体系不得不考虑重新布局，以适应新时代变化了的客观情势和认识的发展需求。

（五）民族区域自治地方的立法自治权

《民族区域自治法》序言指出：“民族区域自治是在国家统一领导下，各少数民族聚居的地方实行区域自治，设立自治机关，行使自治权。”^[8] “民族自治权”通过自治机关来行使，民族区域自治使聚居区的各民族都能够享受到自治权。“民族自治权”中的“立法自治权”，是落实民族区域自治权的核心权力。“立法自治权是指民族自治地方的自治机关依照宪法和法律规定，按照社会主义的法制原则，根据本自治区域的实际情况，制定民族区域自治地方性法规的一种立法权力。”^[9]立法自治权的内容主要包括制定自治条例和单行条例，制定对国家法律、法规授权的变通规定或者补充规定，等等。民族区域自治制度的本质是保障少数民族群众当家作主的权利，保障少数民族群众自己管理本民族内部事物的权利。立法自治权是落实民族自治权的核心，它的落实保障了国家统一法律制度下的民族特殊性，保障了少数民族群众的合理、合法权利。立法自治权的落实表现为民族自治地方行使民族立法自治权，在制定和出台自治条例和单行条例的种类、数量方面。自治区自治条例的制定和出台，是制定其他相关民族法律条文的中间环节，是联接民族区域自治法和单行条例的重要而具体的法规。自治区自治条例的制定和出台，必将打破民族立法裹足不前的局面，是当下民族法律法规体系建设急需解决的首要而迫切的问题。自治区自治条例的制定不仅是民族立法自治权的重要实现形式，是民族区域自治制度的核心权力，而且还是实现少数民族群众当家作主、管理本民族内部的事务的民主权利的核心。自治区自治条例是结合本区域内的政治、经济、文化发展具体情况制定相关的法律条文，其内容具体、涉及面广。研究自治区自治条例立法内容，必须以自治机关自治权为核心。自治区人民政府既是法律规定的自治区的自治机关，又是执行自治区自治条例的主体，它的职责和权限的规定是自治区自治条例的重要内容。自治区自治机关享有的政治、经济、文化、教育等各个方面的自治权，自治区的人民法院和人民检察院的设立与职权，自治区内的民族关系的规范等，都需要通过自治区自治条例进一步明确和细化，为民族地区实现自治权提供有力的法律依据和保障。在民族法律法规体系建设进程中，自治区自治条例既是对上位法的细化，也是下位法制定的重要依据，它起着承上启下的重要作用。自治区自治条例立法机制，主要解决的是自治区自治条例立法的程序性问题。自治区自治条例立法机制有别于地方性法规，它具有主体特定性、程序正当性以及结果确定性的特点。立法机制的主要内容包括：自治区自治条例的立法准备机制、立法形成机制以及立法完善机制三个关键环节。合理合法的立法机制，是保障自治条例立法质量的重要条件。要进一步完善现有立法机制，催生自治区自治条例的出台。自治条例立法在程序上，不仅应当保障少数民族群众的有效参与，而且应当采取有效措施优化现行立法监督模式。从根本上看，前者涉及到立法程序的民主化的设计，后者则主要涉及到中央和地方立法权力划分重新配置。五大自治区至今未出台自治条例的原因是多方面的，但中央政府与自治区权力划分模式中存在的问题，则是自治区自治条例难于出台的主要原因，应当设法尽快加以解决。现行的自治区自治条例报批制度规定，使自治区自治条例的表决生效权和制定权发生分离，造成了民族立法自治权在某种程度上的不完整，起草制定自治区自治条例（草案）的积极性和主动性受到了一定程度的影响，造成了稀有立法资源不应有的浪费。现实立法活动中的“征询意见”制度规定，是自治区自治条例立法程序中的一个非法定程序，迫切需要在全面深化改革若干重大问题过程中实事求是地进行改革。自治区自治条例的制定和出台，不仅是完善民族法律法规体系建设的基本内容，而且是民族区域自治制度彻底贯彻实行的重要标志，它的制定和出台需要有广泛的现实基础和立法理论做支撑。对于自治区自治条例立法程序、报批制度、征询意见制度、自治条例（草案）等方面存在的立法瑕疵问题，应当正确分析这些问题背后的原因，合理合法地解决难于出台的困境，使其能够在“十四五”规划期间尽快出台。在制定自治区自治条例时，应当按照法治化、民主化、科学化等原则进行规划，最大限度的减少立法过程中出现的程序性错误。要通过各种渠道积极反映自治区经济社会发展的现实利益要求，争取上级国家机关对自治条例制定与出台工作的有效支持，努力创造有利于自治条例出台的各种现实条件。对于中央政府各部委而言，应当积极履行“指导”与“帮助”的职责，切实履行法律和法规规定的中央政府对民族自治地方发展的各项法定义务，有效地理顺中央政府与各民族自治地方政府之间的各种利益关系。

（六）中国实施民族区域自治制度的基本经验

中国实施民族区域自治制度70多年的实践历程，验证了中国选择以民族区域自治形式作为解决中国民族问题的道路的正确性，证明了民族区域自治这项基本政治制度的优越性。实行民族区域自治制度的基本经验，从立法的角度进行总结和概括，主要体现在如下五个方面：（1）坚持民族区域自治，必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律和政策。民族区域自治的核心问题是自治权的行使与保障。民族自治地方的自治机关行使自治权，它的上级国家机关必须依法尊重和切实保障自治机关充分行使自治权。民族自治地方与国家的关系是部分与整体的关系，国家代表各少数民族的整体利益和根本利益，各少数民族自治地方有维护国家统一和领土完整的义务。（2）坚持民族区域自治，必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人。干部和人才的质量问题，是实行民族区域自治的一个关键问题所在。（3）坚持民族区域自治，民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神，努力发展本地的社会主义建设事业，为国家建设做出贡献。国家实行民族区域自治制度，是为了维护少数民族的自治权利。规定自治机关一系列的自治权，是为了加速民族自治地方经济社会的发展。权利和义务平等是法律的基本准则。国家的帮助和兄弟民族的支援，只是少数民族地区加快发展的外在条件；少数民族地区的繁荣富强归根到底还要靠自身的努力，靠少数民族地区各族人民发扬自力更生、艰苦奋斗的创业精神。（4）坚持民族区域自治，国家必须根据国民经济和社会发展规划，努力帮助民族自治地方加速经济和文化发展。先进地区帮助落后地区，这也是民族区域自治制度的一项原则和法律义务。我国的5个自治区、30个自治州和120个自治县中的82个自治县，都被纳入到西部大开发的范围或者享受西部大开发的优惠政策，这是一个伟大的战略决策，它为少数民族和民族地区经济社会又好又快发展，创造了前所未有的历史机遇和有利条件。（5）坚持民族区域自治，必须在维护民族团结的斗争中，反对大民族主义，主要是反对大汉族主义，也要反对地方民族主义。在中国社会主义初级阶段，这两种民族主义的表现，一般来说都属于人民内部矛盾。对于偶然出现的突发性问题，应当采取慎重和实事求是的态度，属于什么问题就按什么问题处理，千万不能随意地扣上“民族主义”的大帽子。对于极少数搞民族分裂的害群之马，由于他们损害了本民族的和国家的利益，因而他们是各民族人民的共同敌人，必须依法予以严厉打击^[10]。

参考文献：

[1] 王正伟.认真落实全面推进依法治国要求 努力提高民族事务治理法治化水平[J].人民论坛,2015(6).

[2] 吴大华.民族法学[M].北京：法律出版社，2013.113.

[3] 杨顺清.关于健全和完善民族法律法规体系的思考[J].云南行政学院学报,2007(3).

[4] 申艳红.当代中国民族法律体系初探[J].中南民族大学学报（人文科学版），2005（6）.

[5] 宋才发.民族区域自治制度重大问题研究[M].北京：人民出版社，2008.345.

[6] 宋才发.民族区域自治制度是民族法律与民族政策的集中体现[J].河北法学，2012（12）.

[7] 宋才发、谢尚果.民族区域自治法通论（修订本）[M].北京：法律出版社，2017.34.

[8] 中华人民共和国民族区域自治法.中华人民共和国常用法律大全[Z]，北京：法律出版社，2015.71.

[9] 宋才发.民族区域自治制度重大问题研究[M].北京:人民出版社，2008.26.

[10] 宋才发.民族区域自治制度是维护民族团结和国家统一的制度保障[J].学习论坛，2011（10）.