宋才发：民族法律法规体系框架结构——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（中篇）

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

民族法律法规体系框架结构

——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（中篇）

宋才发

民族法律体系结构及基本框架。民族法律体系结构是指全部民族法律规范按照不同的类别，抑或相同类别进行的有机排列组合。民族法律规范所调整的具体社会关系，是错综复杂和多种多样的。尽管这些法律规范本身的外部表现形式，在某些情况下也可能是比较零乱的，但是在这些规范之间，仍然存在内在的协调性和统一性。从根本上说，民族法律规范决定于经济基础、国家制度和反映在法律中的国家意志的统一。正是这种法的内在规定性、协调性和统一性，维系着法律调整的共同目的和政治倾向。《中华人民共和国宪法》既是民族法律规范的根本遵循和理论指导，也是民族法律法规创设和制定的法律依据。譬如，现行《宪法》第三章“国家机构”的第112条至122条，就是关于民族自治地方设置以及自治机关自治权等方面的规定。其中，民族法律体系的结构框架，主要由以下七个方面的法律予以规定：（1）《宪法》中相关条款的规定。主要是由《宪法》中有关民族区域自治的条款，尤其集中于民族自治地方自治权的条款规定。（2）调整民族关系的基本法及其他法律的规定。基本法指2001年修订的《民族区域自治法》，它明确了民族区域自治制度的重要地位，对维护国家统一、民族团结，保障少数民族合法权益、促进民族自治地方发展、维护社会稳定、巩固发展社会主义民族关系发挥了重要作用。除此之外，还有由全国人大及其常委会制定的、调整各个民族关系领域的其他法律规定。（3）最高人民法院和最高人民检察院的司法解释。“司法解释”是指国家最高司法机关依据法律赋予的职权，就具体应用法律问题所作的具有普遍司法效力的规范性文件。凡属于以下四种情况的，由有权解释的最高权力机关做出具体解释：一是由于法律、法令条文本身的原因，需要进一步明确界限抑或作补充规定的，由全国人大常委会进行解释抑或用法令予以规定；二是属于法院审判工作和检察院工作中具体应用法律、法令的问题，分别由最高人民法院和最高人民检察院进行解释，两院解释如有原则性分歧的，报请全国人大常委会解释或决定；三是不属于审判和检察工作中的其他法律、法令如何具体应用的问题，由国务院及其主管部门予以解释；凡属于地方性法规条文本身的问题，由制定该地方性法规的省、自治区、直辖市人大进行解释，属于地方性法规如何具体应用的问题，由省、自治区、直辖市人民政府主管部门进行解释；凡审判和检察工作中具体使用民族法的解释，由最高人民法院和最高人民检察院行使解释权。（4）国务院制定的行政法规的规定。“行政法规”是国务院依据宪法和法律并按照2012年12月颁布实施的《行政法规制定程序条例》的规定，制定的有关政治、经济、教育、科技、文化、外事等各类法规的总称。（5）国务院各部委制定的部门规章。部门规章是由国务院各部门、各委员会、审计署等单位，根据宪法、法律和行政法规的规定和国务院的决定，所制定的调整本部门范围内的行政管理关系的命令、指示和规章等，但这些部门规章不得与宪法、法律和行政法规相抵触，否则宣布无效。（6）地方性法规和规章。地方性法规是指各省、自治区、直辖市以及政府所在地的市、所有设区的市的人民代表大会及其常委会制定或认可的，在地方区域范围内发生法律效力的规范性法律文件。地方规章是指各省、自治区、直辖市以及较大的市的人民政府，根据法律、行政法规、地方性法规所制定的普遍适用于本地区行政管理工作的规范性文件的总称。（7）民族自治地方的自治条例和单行条例。是指《民族区域自治法》赋予的5个自治区、30个自治州、120个自治县制定的、适用于本地经济社会发展的、调整当地社会关系的自治条例和单行条例。到目前为止，全国30个自治州、120个自治县基本上都制定了自治条例和单行条例。但是五个自治区无一出台自治条例和单行条例,这就表明民族法律体系结构及基本框架还不是很完善的。

党和国家民族自治政策实施的基本形式。长期以来，党和政府在少数民族聚居地方实施民族区域自治政策，是丰富和完善民族法律法规体系的一条重要途径。党和国家民族区域自治政策的实施，是通过民族自治地方自治机关立法自治权来实现的。这里所论及的立法自治权，是指民族自治地方的自治机关依照宪法和法律规定，按照社会主义的法治原则，根据本自治区域范围内的实际情况，制定民族区域自治地方性法规的一种立法权利，它是贯彻落实民族区域自治政策的法治保障。民族自治地方自治机关立法自治权的内容，主要包括依据民族自治地方经济社会发展的实际情况制定“自治条例”和“单行条例”，制定对国家法律、法规授权的“变通规定”抑或“补充规定”，制定“变通执行”抑或“停止执行”上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示等。民族区域自治地方立法自治权是国家赋予民族自治地方自治机关的一种特定权利，即是说民族自治地方除了自治区具有立法权之外，自治州和自治县的人民代表大会，也有制定自治条例和单行条例的权利，有权“变通执行”抑或“停止执行”上级国家机关不适合民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示。这里所论及的制定变通或者补充法律规定的自治权，是指民族自治地方的自治机关，根据法律的授权和当地民族的实际特点，以变通或者补充规定的形式，保证民族区域自治制度和党的民族政策，在本地区正确实施的一种地方性自治立法权利。实施“变通”“补充规定”的立法行为，必须是有法律明文授权的才能行使。一旦民族自治地方的人民代表大会依法从“自治”角度制定并报经批准，这些变通、补充规定事实上就成为民族区域自治地方法规的重要组成部分。民族自治地方自治机关立法自治权行使的前提条件，是不得与宪法和国家法律相抵触，必须依照民族自治地方的政治、经济和文化的现实状况和具体特点进行，必须报经法定机关予以批准和备案^[1]。根据宪法和民族区域自治法的规定，为了保障国家赋予的民族政策在民族自治地方得以顺利实施，国家采取了民族自治地方政府行政权力配置大于一般地方政府的方式。具体体现在如下几个方面：（1）民族自治地方政府行政权力配置大于较大的市政府行政权力的配置，自治区不仅享有与省、直辖市相同的地方性法规和地方政府规章的制定权，同时还享有自治条例和单行条例的制定权，以及在一定条件下对有关法律的“变通规定”抑或“补充规定”的制定权。（2）民族自治区政府立法权大于经济特区政府立法权。经济特区政府的立法权来源于最高国家权力机关或其常设机关的授权规定，而五大自治区政府的立法权来源于宪法、地方组织法、立法法和民族区域自治法的规定。民族自治区政府立法所调整的范围，是以宪法、基本法律特别是立法法所规定的事项范围或这些地方的立法主体的职权范围为限。在立法程序和立法任务方面，经济特区政府立法带有经常的特殊性和不确定性，在时间和空间（事项）等方面受到种种明确的限制；而民族自治区政府立法的任务和程序是常规的、确定的。（3）民族自治区政府自治权相对小于香港、澳门特别行政区政府权力。这是因为民族自治地方自治权与特别行政区高度自治权的性质不同。民族区域自治是党和政府为了解决我国的民族问题而确立的一种政治制度，是民族自治与区域自治的有机结合。设立特别行政区是为了解决历史遗留的“国家统一”问题，港澳基本法都明确规定香港、澳门特别行政区不实行社会主义制度和政策，保持原有的资本主义制度和生活方式50年不变，授予特别行政区实行高度自治，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权。这就充分表明确立民族自治地方政府自治权与特别行政区政府权力的前提是根本不同的。民族自治地方政府首长与行政主导体制下的特别行政区行政长官权力不同。特别行政区的政治体制是行政主导、司法独立、行政与立法互相制衡、互相配合，这是保证港澳地区长期稳定繁荣的基本条件。行政长官的职权与自治区主席、各省省长、直辖市市长的职权相比较，前者的职权范围更加广泛。港澳的行政长官享有的权力也是自治区主席、各省省长和直辖市市长无法享有的。民族自治地方政府与特别行政区政府，在经济管理上的权力也不同。港澳基本法规定保留原有的经济制度不变，尽管民族自治地方政府享有广泛的经济管理自治权，但是由于具体的情况不同，政府的管理权限也不同。与香港特别行政区政府不同，民族自治地方政府不管理检察机构。按照香港基本法的规定，其检察权由香港政府的律政司行使，香港类似检察长职位的律政司属于行政系统。这一点与澳门特别行政区也不同，澳门基本法第四章第四节《司法机关》以单独条款对检察院的职能做出规定，而香港基本法只在第四章第二节《行政机关》中简单地对律政司作了规定。澳门的检察院和香港的律政司都属于检察机构。还必须指出，各级民族自治地方的法院和检察院不是自治机关，不受民族自治区政府的领导和管控，而是按照宪法和有关法律的规定独立行使司法权。

民族自治地方制定自治条例。自治条例属于国家法律范畴，其法律效力是自治区内自治事务的基本法典。自治区自治条例被称之为民族自治地方的“小宪法”，集中地体现了民族自治地方的自治权，是民族自治地方自治机关贯彻落实民族区域自治制度，充分行使自治权的基本规范，是民族自治地方全面调整自治事务的总章程^[2]。2005年5月27日胡锦涛《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会上的讲话》中提出：“坚持和完善民族区域自治制度，必须全面贯彻落实民族区域自治法。”“要抓紧制定配套的法律法规、具体措施和办法，制定或修订自治条例和单行条例，逐步建立比较完备的具有中国特色的民族法律法规体系。”^[3]自治区自治条例作为贯彻、落实民族区域自治制度的重要环节，它的制定和实施直接关系到民族区域自治制度具体化、法治化的实现。民族法律法规体系已经形成了以宪法中关于民族区域自治的法律条文、民族区域自治法和其他法律中关于民族区域自治权的相关条文为基干，以自治条例和单行条例为基本内容的民族法律法规体系框架。自治区自治条例是结合本自治地方的实际情况，将宪法和民族区域自治法中的原则性规定做进一步具体化的法律规范，它是一部由自治区人民代表大会制定，报全国人大常委会批准后生效的综合性法规。自治区自治条例既是民族法律体系建设的基本内容，也是自治州、自治县制定自治条例和单行条例的原则性依据，对于进一步制定民族自治地方不同层次的单行条例具有重要的指导意义。它的制定和出台将直接影响民族法律法规体系基本内容的建成，影响和促进自治区经济社会的又好又快发展，是完善民族法律法规体系的必要条件^[4]。自治区自治条例又是民族自治地方的人民代表大会根据宪法和民族区域自治法的相关规定，依据民族地区的政治、经济和文化的特点制定并报全国人大常委会批准的，调整本地方内的民族关系以及本地方与上级国家机关关系的综合性自治法规。其内容是用法律规范来确定如何实行民族区域自治，自治区自治机关如何组织和工作，如何行使自治权，如何发展和保护本地区的政治、经济和文化，如何协调本地区范围内的民族关系，如何实现本地区本民族的发展和繁荣等问题。自治区自治条例立法追求正义的价值理念，评价一项法律制度是否符合社会的发展规律、真正满足人的需要，就是看这项法律制度是否符合正义的要求。自治区自治条例的实体正义是指该法律制度的目的是否在于维护民族平等和团结，保障少数民族人民的权利并促进民族繁荣。共同福利和资源均等化是正义追求的终极目标，可以把共同福利理解为各民族的共同繁荣。2006年7月笔者在四川省凉山彝族自治州美姑县（国定贫困县）农村调查时发现，生活在美姑大风顶国家级自然保护区的村民，一般家庭的年均总收入只有800元左右，适龄女童入学率极低，生产方式和生活方式极为落后。村民的经济生活状况与“四川美姑大风顶国家级自然保护区”的地位极不相称。在多方面的原因中，民族区域自治制度的非完整性以及由此导致的民族区域自治相关优惠政策落实不到位，无疑是首要的方面。如果没有法律的预设以及有效实施的保障机制，少数民族的经济繁荣就无从谈起^[5]。解决我国民族问题的关键在于经济自主权的全面落实，让贫困地区群众能够从改革开放的成果中获得更多的实惠。经济发展是文化繁荣和社会进步的物质基础，自治区自治条例主要是就经济建设、财政金融、对外贸易等方面做出具体规定，它的内容要根据民族地区具体的经济社会发展特点进行综合考虑。民族地区由于社会历史发展和地理区位的不同，在不同的地域呈现出不同的经济文化类型，其区位特点和民族特点非常突出^[6]。《民族区域自治法》对民族地区的各项政治、经济、文化做了原则性和指导性的规定，这些原则性规定具有一般的普适性。但是在实践中又往往难于操作，需要根据新的经济社会发展条件做进一步的细化，制定出台自治条例和单行条例，为民族地区的繁荣发展提供有效的法制保障。从五大自治区成立到《民族区域自治法》的修正，五个自治区至今没有出台自治区自治条例和单行条例，民族立法远远落后于民族地区经济社会发展的需要。这无疑是一种“立法不作为”行为,不能不说是民族法律法规体系建设的重要缺失^[7]。自治区自治条例制定与出台的历程十分艰辛，以广西壮族自治区为例，早在1957年筹备成立自治区时起，就着手《广西壮族自治区自治条例》的起草工作。至今已60多年过去了，形成第19稿草案仍无法出台。其他几个自治区自治条例的制定工作与广西的经历有类似之处^[8]。因而尽快改变这种立法滞后的状况，对于落实民族自治地方的自治权和经济社会发展的自主权，实现全国经济、政治、文化、社会全面协调和可持续发展，进而维护祖国统一和各民族共同繁荣具有十分重要的现实意义。

民族自治地方制定单行条例。“单行条例”的提法最早见于1954年《宪法》。单行条例属于法的范畴，是法律的一项特别立法授权。2018年修正的《宪法》第126条规定：“民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。”^[9]2001年修订的《民族区域自治法》和现行《立法法》也都做了同样的规定。单行条例是民族自治地方的国家权力机关，依据宪法和法律规定的基本原则，尤其是依照本地的实际情况，为保护和解决当地少数民族某一方面的特殊利益而制定，并报请法定上级国家机关批准或备案的地方自治法规。单行条例同自治条例一样，共同构成民族区域自治制度的完备的法律规定，是我国社会主义法律体系重要的组成部分。民族自治地方应当依法制定单行条例，决不能忽视单行条例这种实施民族区域自治法的重要法规形式^[10]。单行条例与自治条例都是民族自治地方自治机关组织和工作的法规依据，它们之间有许多共同点。譬如，立法主体都是民族自治地方的人民代表大会；都要结合当地实际情况，遵循贯彻宪法和法律的基本原则；履行同样的批准、备案程序。但是单行条例与自治条例又有一定的区别。从内容上看，自治条例是调整自治地方内各种关系的综合性的自治法规，而单行条例只针对某一种特定关系做出规定。一般来说自治条例内容全面、广泛而原则，单行条例内容专门而具体。从数量上看，—个自治地方只能有一个自治条例，而单行条例则可以有许许多多。单行条例是民族自治地方规定某一方面事项的法规，如森林管理条例、草原管理条例、边境贸易管理条例，等等。针对民族自治地方在立法和执法中存在的现实问题，在当前和今后一个时期内，应当着力抓好如下几个方面的工作：一是要大力宣传、普遍提高对单行条例法律地位和作用的认识。主要对象应当是民族自治地方的各级领导干部，因为他们负有在工作中贯彻执行单行条例的责任。二是要建立和完善单行条例实施、适用的法律环境。实施和适用单行条例的法律环境有两个方面的要求：一方面是单行条例本身，在制定时要对其实施、适用的前景进行设计，使其条款力求达到最大的可操作性，创造一个能够保证其实施适用的社会环境；另一方面是要建立一个保证单行条例实施、适用的运行机制。三是要加强立法监督、检查。单行条例的有效实施需要强有力的、多形式的监督、检查，以遏制那些有法不依、执法不严的状况。各民族自治地方的人大及其常委会在组织人大代表视察时，必须把单行条例的实施情况作为重要视察内容之—，对条例实施中存在的问题进行具体质询，促使问题得到尽快解决。四是要加大对单行条例制定及原有单行条例修订工作的力度。需要特别注意的是宪法、民族区域自治法和立法法，只是对民族自治地方单行条例的立法变通权作了原则性的规定，至于单行条例在什么样的情况下才能进行立法变通，只能依据具体部门法律的具体要求^[11]。凡法律部门没有对民族自治地方单行条例的立法变通权做出规定的，民族自治地方的单行条例就不得对该法律部门进行变通。自治机关能够行使变通权的，主要有三种方式：一是在自治条例中直接行使变通权；二是对专门的问题采用单行条例的方式行使变通权；三是采用决议、决定或者命令的方式行使变通权。单行条例能够规定的事项只能以自治权限的范围为依据，民族自治地方权力机关可以行使如下制定单行条例的立法自治权：（1）各级民族自治地方的人民代表大会有权制定适合本地经济社会发展实际情况的单行条例。（2）自治机关可以报经上级国家机关批准，变通执行或者停止执行上级国家机关的不适合本民族自治地方实际情况的决议、决定、命令和指示；可以依照当地民族的特点对法律、行政法规的规定做出变通规定。（3）民族自治地方自治机关在执行职务时，可以使用当地通用的一种或者几种语言文字；同时使用几种通用语言文字执行职务的，可以实行区域自治的民族的语言文字为主；自治地方的人大有权制定有关自治机关使用当地通用语言文字的条件、原则、方法等内容的具体规定。（4）自治机关有权根据经济社会建设事业的需要，从当地民族中大量培养和使用各级干部、各种科技、经营管理等专业人才和技术工人，并注意在少数民族妇女中培养各级干部和专业技术人才；可以采取特殊措施优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。民族自治地方的企事业单位在招收人员时要优先招收少数民族人员；自治地方的人大有权就如何培养干部和各种人才以及如何招收企事业单位人员制定单行条例。（5）自治机关在经济建设和管理以及对外贸易活动中享有充分的自治权，自治地方的人大有权制定有关如何行使上述经济建设和管理以及外贸活动方面自治权的单行条例。（6）自治机关有管理地方财政的自治权，自治机关对本地各项开支、定员、定额，根据国家规定的原则并结合本地实际情况，可以制定具体的补充规定和实施办法。（7）自治机关在精神文明建设中享有充分的自治权，民族自治地方的人大有权制定有关如何行使精神文明建设方面自治权的单行条例。（8）自治机关有权根据法律规定制定管理流动人口的办法，有权根据法律规定结合本地实际情况制定实行计划生育的具体实施办法（指国家放开“生两孩”政策之前）。（9）自治机关根据国家军事制度和当地的实际需要，经国务院批准，可以制定组织和使用本地方维护社会治安的公安部队的单行条例。（10）民族自治地方有权根据宪法和法律规定，就民族自治地方自治机关的组织和工作制定单行条例^[12]。单行条例不得与国家的法律法规基本精神相违背，不得与宪法相抵触，不能同法律和行政法规规定的基本原则相背离。即使是地方性法规和其他一般规范性文件，民族自治地方权力机关仍然要认真贯彻执行，只有不适合民族自治地方实际情况的，单行条例才可以依法突破。

民族自治地方政府制定行政法规。民族自治地方政府立法是指作为自治机关的民族自治地方人民政府，依据宪法和法律规定并按照社会主义法治原则，制定、修改、废止规范性法律文件的活动。民族自治地方人民政府不仅享有一般地方政府制定地方规章的立法权，还享有宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方自治机关的立法自治权。民族自治地方行政立法有广义和狭义之分。广义的民族自治地方行政立法是指行政法的规范体系，所有能成为行政法正式渊源的规则体系，都是广义行政立法的内容。狭义的民族自治地方行政立法，是指由特定行政机关制定行政法规范的行为以及所制定的行政法规范。这里所论及的民族自治地方政府的行政立法，属于狭义的行政立法范畴，它具有显明的行政性。（1）民族自治地方政府立法的主体是民族自治地方的人民政府。尽管宪法和民族区域自治法赋予民族自治地方的自治机关立法自治权，但是民族自治地方政府立法的主体仅指作为自治机关之一的人民政府，民族自治地方的人大和民族自治地方辖区内的非民族自治地方人民政府的立法活动，均不属于民族自治地方政府立法的范畴。民族自治地方政府立法是中央政府立法的重要组成部分，立法主体为各级民族自治地方的人民政府，其立法活动是人民政府行为的直接体现。从这个角度看，民族自治地方政府立法具有双重属性，既具有行政行为的基本特征，又属于立法法调整的立法行为。（2）民族自治地方政府立法是制定、修改、废止规范性法律文件的行为。民族自治地方人民政府根据法律、行政法规和地方性法规以及本民族自治地方经济社会发展的实际情况，依照法定权限制定、修改或者废止本级人民政府的政府规章。这里所论及的制定政府规章，是指民族自治地方人民政府依据立法权限和立法程序，起草、审议、通过和公布政府规章的立法活动；修改或废止政府规章是民族自治地方人民政府依照立法权限和立法程序，将已经公布实施但存在瑕疵的政府立法成果，进行修订或者废止的立法活动。（3）民族自治地方政府立法是行政行为与立法行为的统一体。2015年行政诉讼法作了较大范围的修改，行政诉讼法已经不再使用“抽象行政行为”和“具体行政行为”这两个概念，统一使用“行政行为”；修改后的立法法也将政府制定规章纳入其调整范围。（4）民族自治地方政府立法的表现形式是政府规章。若以具体名称为划分标准，则可将其分为规定、办法、规则、实施细则等，但无论如何不得称其为法律、法规或者条例。譬如，《内蒙古自治区牛羊屠宰管理办法》、《新疆维吾尔自治区乡村旅游促进办法》、《广西壮族自治区左江岩画保护办法》等，它标志着民族自治地方人民政府立法的主体地位及其制定、修改、废止政府规章的效力位阶^[13]。民族自治地方政府行政立法区别于一般地方政府行政立法的特征为：一是民族性。由于民族自治地方政府立法的主体是人民政府，必然要反映自治机关自主管理本民族内部事务的意志，以民族自治地方的各民族关系为调整对象，主要是依法自主地管理本民族内部事务，即本区域内的经济、教育、科学技术、文化、卫生、体育等诸多领域的社会关系。二是自治性。民族自治地方政府立法是民族自治地方各民族将自身的意志，通过本级政府转化为国家意志的集中体现。民族自治地方人民政府享有依法自主管理本地方人事、人口、公安部队等政治社会类自治权；经济建设、市场经济发展、自然资源开发利用、企业事业、地方财政、金融建设、税收项目减免等经济金融类自治权；民族教育、民族文化、民族科技、民族医药卫生等科教文体类自治权。人民政府在这些领域行使自治权的主要途径之一，就是开展政府自治立法，将权利和义务以规范性文件的方式加以确定。三是地域性。民族自治地方政府立法的基本目标，是为了解决本区域内经济社会发展过程中的各种矛盾和问题、调整本区域的社会关系；民族自治地方政府的立法只能在本区域范围内发生效力，立法的空间效力大多数是少数民族聚居地。譬如，广西出台的《广西壮族自治区传统工艺美术保护办法》等政府规章，就只能在广西壮族自治区的范围内发生效力。四是行政性。民族自治地方的人民政府行政立法与民族自治地方的人民代表大会及其常委会立法相比较，它们之间是两个既有联系又有区别的立法范畴。从立法理论上讲，在民族自治地方的立法体制中，人大立法与政府行政立法各有分工、各司其职，体现地方立法资源的科学合理利用。但在现行的立法框架下，国家对地方性法规与地方政府规章的立法权限划分较为模糊，在实践中极容易混淆与越界。无论是民族自治地方的人大立法抑或是民族自治地方政府的行政立法，都是上位法与国家政策在民族自治地方的贯彻、落实和实施的具体体现，都要涉及到本行政区域内政治、经济、文化、民生等重要的“地方事权”。人们一般认为凡属于重大的、全局性的、长远性的地方事务，应当由地方人大来制定法规；属于一般性的、局部性的、专项性的、临时性的地方事务，应当由地方人民政府来制定规章^[14]。民族自治地方政府立法涉及的内容主要有四个方面：一是立法程序的主体是法定的立法机关。根据宪法、立法法和地方组织法等法律规定，地方政府立法程序的主体为省、自治区、直辖市和较大的市、设区的市的人民政府。二是立法程序始于制定立法规划。只有制定规章的动议获得法定机关承认并列入立法规划之后，才可能开始一整套完整的地方政府规章立法程序。三是地方政府规章立法程序的实质，就是为制定、认可、修改、补充、解释、废止地方政府规章及规范性文件过程中应当遵守的步骤与方法。这些行为都属立法性质的行为，应当适用同一类程序规范。四是地方政府规章立法程序的阶段，包括立法的选题、草拟、审查、审议、公布等五个环节。我国目前还没有一部完整的行政程序法，亟须在调查研究的基础上，探索总结出一套比较系统、规范、适用的地方政府立法程序体系。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。”同时强调“加强和改进政府立法制度建设，完善行政法规、规章制定程序。”^[15]只有严格按照立法程序制定的政府立法，才是正义、合法和有效的。如果立法程序出现瑕疵，必将导致立法质量欠佳，情况严重的将导致立法无效。

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