宋才发：民族法律体系的基本制度——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（下篇）

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

民族法律体系的基本制度

——《民族法律法规体系的构成和完善》讲习录（下篇）

宋才发

民族自治地方的语言文字法律制度。少数民族语言是指少数民族人民在长期历史发展的过程中，逐渐形成的、由人体发音器官作出的、民族共同体内部最重要的交际工具。在通常的情况下，语言和文字是密切相关的。我国少数民族的文字是指少数民族人民在长期历史发展的过程中，逐渐形成的、记录少数民族语言的书写符号和彼此交流的视觉信号系统。在55个少数民族当中，同一个民族群体都说同一种语言的民族比较多，有的民族群体说两种或两种以上的语言。在一个民族群体存在几种语言的情况下，民族内部的交际大都使用汉语或其他彼此互相都懂得的语言。按照语言谱系分类，我国少数民族语言大致分为5个语系，即汉藏语系、阿尔泰语系、南亚语系、南岛语系和印欧语系。汉藏语系的少数民族有31个，使用40多种语言，人口约占少数民族总人口的74%。阿尔泰语系的少数民族有17个，使用18种以上语言，人口约占少数民族总人口的21%。南亚语系和印欧语系的少数民族分别为3个3种语言和2个2种语言，人口约占少数民族总人口的2%。南岛语系的民族只有高山族。京语、朝鲜语所属语系未定。四川省、云南省、贵州省等地尚有十几种民族语言，有待确认语族或者语支归属。少数民族语言文字自治权是指民族自治地方的自治机关在执行职务的时候，依照本民族自治地方的自治条例，使用当地通用的一种或者几种语言文字的权利。但是法律并没有规定自治机关仅限于在行使民族自治地方的自治权的时候，才享有少数民族语言文字自治权。“对法律之目的所予以的关心与追求，应超过对法律刻板措辞的关注与追求”^[1]。因而法律规定的“执行职务”应当作广义解释，包含民族自治地方的自治机关执行一般国家地方机关的职权在内。少数民族语言文字自治权的内容，主要体现在如下几个方面：（1）少数民族语言文字自治权是自治机关依照本民族自治地方的自治条例的规定行使的语言文字自治权；（2）少数民族语言文字自治权的对象是民族自治地方内当地通用的一种或者几种语言文字；（3）少数民族语言文字自治权贯穿于自治机关执行职务的各种活动之中。少数民族语言文字自由权，是指少数民族依法享有使用和发展其本民族语言文字的自由权利。少数民族语言文字自由权的内容，主要体现在如下三个方面：一是少数民族享有使用和发展本民族语言文字的自由；二是少数民族享有学习和研究本民族语言文字的自由；三是少数民族享有获得使用和发展本民族语言文字的帮助扶持的权利。民族自治地方的人民法院和人民检察院应当使用当地通用的语言审理和检察案件，并合理配备通晓当地通用的少数民族语言文字的人员。对于不通晓当地通用的语言文字的诉讼参与人，应当为他们提供语言翻译。法律文书应当根据实际需要，使用当地通用的一种或者几种文字，从司法制度上保障各民族公民都有使用本民族语言文字进行诉讼的权利。譬如，甘肃省就加大司法人员双语培训力度，推行以双语审判为特色的司法体制改革，成为开启少数民族地区司法之门的“金钥匙”。西藏自治区高级人民法院和人民检察院，对藏文的人民来信、申诉、控告、检举均与汉文同等对待受理，答复均使用两种文字，有关业务的专用司法文书均译成藏文，并以两种文字印制。近年来西藏自治区高级人民法院还编译出版了14万字的藏文《法律常用知识问答》、《国家赔偿法问答》、《刑法分则规定的罪名与罪行对照》等法律读本，收集编译了近2000条法律术语，下发到基层法院供法官使用。经过国家和民族自治地方政府的长期努力，民族自治地方已经形成了颇具特色的、旨在保障少数民族语言文字自治权的司法审判制度。

民族自治地方的人事管理法律制度。《民族区域自治法》第22和第23条，明确规定了民族自治地方的自治机关享有广泛而灵活的人事管理自治权，它是实施民族区域自治制度的一项极为重要的自治权。宪法和民族区域自治法是民族自治地方人事管理自治权的法源，它们共同赋予民族自治地方自治机关的人事管理自治权。譬如，《宪法》第113条规定，在自治区、自治州、自治县的人民代表大会中，除实行区域自治的民族代表外，其他居住在本行政区域内的民族也应当有适当名额的代表。在自治区、自治州、自治县的人民代表大会常务委员会中，应当有实行区域自治的民族的公民担任主任或者副主任。第114条和第122条还规定，自治区主席、自治州州长、自治县县长由实行区域自治的民族的公民担任。国家帮助民族自治地方从当地民族中大量培养各级干部、各种专业人才和技术工人。《民族区域自治法》第22条、第23条，也规定了民族自治地方自治机关享有人事管理自治权的内容:民族自治地方的自治机关根据社会主义建设的需要，采取各种措施从当地民族中大量培养各级干部、各种科学技术、经营管理等专业人才和技术工人，充分发挥他们的作用，并且注意在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才。民族自治地方的自治机关录用工作人员的时候，对实行区域自治的民族和其他少数民族的人员应当给予适当的照顾。民族自治地方的自治机关可以采取特殊措施，优待、鼓励各种专业人员参加自治地方各项建设工作。第23条还规定,民族自治地方的企业、事业单位依照国家规定招收人员时，优先招收少数民族人员，并且可以从农村和牧区少数民族人口中招收。这些法律规定，是民族自治地方自治机关行使人事管理自治权的法律依据。依据民族区域自治法的授权，民族自治地方的自治机关有权采取各种行之有效的措施，大力培养当地各级干部和各类专业人才，包括少数民族妇女干部和人才。大力发展民族教育是培养和造就少数民族各级干部和各类专业人才的最有效、最重要的手段和措施，必须采取各种行之有效的措施对在职少数民族各级干部和各类专业人才进行业务培训，要从增加数量和提高质量两个方面，注重对少数民族干部和各类专业人才队伍素质结构的优化，要通过充分行使人事管理自治权的特殊途径和的措施加快少数民族干部和人才的培养，注重对少数民族各级干部和各类人才的调配使用、充分发挥他们的才能和作用。优先招收少数民族人员是法律赋予自治机关的一项人事管理自治权。民族自治地方的自治机关所拥有的这项人事管理自治权，对于保证少数民族地区拥有足够的、适用的干部和专业人才，以及拓宽职工队伍的来源渠道有着极其重要的作用。优先招收少数民族人员是一种法定的“特权”，但是它并不违反民族平等的原则。大量引进高层次人才是法律赋予自治机关的又一项人事管理自治权。随着社会的发展和人类自身的进步，人才的交流和流动成为一种相当普遍的社会现象。由于民族自治地方经济发展和文化建设都相对落后，通过自身努力培养出来的各种专业人才相对较少，因而需要在留住、用好、用足本地人才的同时，大量引进外地各种高层次人才来引领和带动民族自治地方各项建设事业。对民族干部和专业人才的科学考核，是全面推动各项民族工作的有力杠杆，应当通过动态性、过程性和贴身紧逼式的考核激励机制，激发民族干部和专业人才奋发向上、竞相争先的干事创业激情。要坚持常态考核和定期考核、定性评价和定量评分、组织考核和观摩评比相结合，逐步建立各具特色的上级点评、同级互评、下级测评、群众参评、媒体“网络海评”的立体式评价体系。

民族自治地方的经济贸易管理法律制度。民族自治地方的对内对外贸易简称为“民族贸易”。民族贸易是指我国少数民族之间、少数民族同其他民族之间所发生的商品交换活动的总称，是商品流通在少数民族地区的特殊表现形式。它包括少数民族地区的国内贸易、边境贸易和对外贸易。民族自治地方的对内对外贸易是整个国家贸易活动的有机组成部分，是民族自治地方实行对内对外开放政策的重要内容，也是民族自治地方经济建设事业中十分活跃的促进力量。我国绝大多数陆地边境线和部分沿海海岸线，都地处民族自治地方或民族地区。在陆地长达2.2万多公里的边境线上，少数民族聚居地就占了1.8万多公里、与16个国家接壤，在漫长的边境线上，有30多个少数民族居民跨境而居。其中，少数民族人口大省云南省就有16个少数民族跨境而居^[2]。这些跨境民族的居民大多数语言相通，有的还信奉同一种宗教，历史上一直存在着密切的经济交往和文化联系，他们为边境沿线地区的经济发展，以及与毗邻国家的睦邻友好关系做出了重要贡献。我国数百个边民互市点，也大多分布在民族自治地方，因而民族自治地方对内对外贸易具有得天独厚的地缘优势。《宪法》第118条规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”^[3]《民族区域自治法》第25条也规定：“民族自治地方的自治机关在国家计划的指导下，根据本地方的特点和需要，制定经济建设的方针、政策和计划，自主地安排和管理地方性的经济建设事业。”^[4]同时《民族区域自治法》在“总则”第6条中，还强调了自治机关在地方性经济建设管理中的自治程度和自治原则，即民族自治地方的自治机关根据本地方的实际情况，在不违背宪法和法律的原则下，有权采取特殊政策和灵活措施，加速民族自治地方经济、文化建设事业的发展。概括地说，经济管理自治权就是自治机关依法享有并行使的在国家规划的宏观指导下，自主地管理本民族、本地区地方性经济建设事业的一种特定权利。它包括经济管理自治权、财政税收自治权和资源开发利用和环境保护自治权等^[5]。经济管理自治权是一种多元化的自治权和发展权的综合体现，包括集体经济发展权和个人经济发展权，既是集体权利，也是个体权利；是公权也是私权；是应然权利、法定权利和现实权利实现的综合体。涵盖了民族经济平等权、民族经济发展权、民族经济管理自治权和获得国家帮助权等方面的内容。按照宪法和民族区域自治法关于自治机关既拥有一般地方国家机关的职权，同时又享有自治权的规定，自治机关是在拥有一般地方国家机关经济管理权的基础上，还特别享有一般地方所没有的经济管理自治权。从国家立法精神和立法原则方面看，就是要让自治机关能够行使比一般地方更大、更多、更灵活的管理经济方面的自主权。民族自治地方自治机关的经济贸易管理自治权的主要内容为：（1）享有自主地制定本地方经济建设方针、政策和规划的权利；（2）享有合理调整生产关系、改革经济管理体制的权利；（3）享有管理、保护和优先开发利用本地方自然资源的权利；（4）有权自主地安排地方基本建设项目；（5）有权自主地管理隶属于本地方的企业和事业。自治机关贸易管理自治权的主要内容为：实施对外贸易管理自治权；实施边境贸易管理自治权；享受国家优惠政策的贸易管理权。行使民族自治地方经济管理自治权是稳定边疆、巩固国防的迫切需要。我国有30多个民族居住在国境线上，战略地位十分重要。譬如，在东北3省边境线上，有朝鲜族、赫哲族、蒙古族等民族居住；东北部和西北部边境上，有蒙古族、回族、维吾尔族、哈萨克族等民族居住；西南边疆有藏族、傣族、壮族、苗族、瑶族、京族等民族居住。与我国边境接壤的有10多个国家，居住在边境地区的少数民族是勾通友好邻邦的桥梁。边疆地区各民族的大团结，人民生活水平的提高，都需要以雄厚的经济实力做后盾。民族自治地方社会生产力的大发展，须臾离不开民族自治地方贸易管理权的有效行使作保障。因此，充分行使和有效实施民族自治地方经贸易管理自治权，对维护我国社会主义制度、稳定边疆和巩固国防以及整个社会主义建设事业的顺利发展关系极大^[6]。

民族自治地方的财政税收管理法律制度。财政税收管理自治权是民族自治地方自治机关自治权的重要内容，是民族自治地方经济社会发展的重要血脉。《民族区域自治法》对民族自治地方的财政管理做出了详细的规定。第32条指出：“民族自治地方的自治机关有管理地方财政的自治权。凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关自主地安排使用。民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的照顾。民族自治地方的财政预算支出，按照国家规定设立机动资金，预备费在预算中所占比例高于一般地区。民族自治地方的自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。”^[7]财政问题的实质是分配问题，只有借助财政体制改革，才能使民族自治地方真正掌握财政管理自治权，才有条件和能力结合本地方经济社会的实际情况，灵活地制定有利于发挥民族经济优势的相关政策。民族自治地方财政管理自治权具有两个突出的法律特点：一是在贯彻中央统一方针政策的原则下，对国民收入具有一定的自主分配的权力。二是有根据本地方实际情况因地制宜地制定财政、财务、税收等规章制度及其相关办法的权力。行使民族自治地方财政税收立法自治权，必须考虑到两个方面的问题：一是依照当地民族的政治、经济及文化的特点，制定自治条例和单行条例。二是制定执行有关财政税收法律法规的变通或者补充规定，还可以通过行使立法自治权的途径，对上级国家机关有关财税活动的决议、决定、命令和指示，凡不适合民族自治地方实际情况的，报经上级国家机关批准后变通执行或者停止执行。对民族自治地方自治机关来说，从当地实际情况和社会主体经济利益需求出发，重视经济立法自治权，行使财政税收立法自治权，因地制宜地对国家法律法规进行扩展和延伸，制定相关条例以及规定、办法、规则、决定等，实质上就是在经济运行和调制过程中，贯彻调制法定原则、调制适度原则、调制绩效原则的基础，也是加快民族自治地方改革开放和经济现代化建设步伐，消弭自己的地域劣势和经济劣势，实现全面建成小康社会宏伟目标的前提。当前的迫切任务是要将国家的基本政策制度化、法治化，创立有利于民族自治地方开放发展的投资法律环境^[8]。民族区域自治法根据宪法规定的原则，对民族自治地方财政管理体制作了一系列规定：（1）凡是依照国家财政体制属于民族自治地方的财政收入，都应当由民族自治地方的自治机关独立自主地安排使用；（2）民族自治地方在全国统一的财政体制下，通过国家实行的规范的财政转移支付制度，享受上级财政的优惠和照顾；（3）自从1980年国家实行“划分收支、分级包干”的财政体制后，民族自治地方依照国家财政体制的规定，凡财政收入多于财政支出，定额上缴上级财政，上缴数额可以一定几年不变。凡收入不敷支出的，由上级财政机关予以补助。特别是对内蒙古自治区、新疆维吾尔自治区、西藏自治区、广西壮族自治区和宁夏回族自治区等5个自治区，以及云南省、贵州省和青海省3个少数民族聚居地区较多的省，实行收入全部留用；对其支出大于收入的差额部分，一律实行由中央财政补贴的政策，并明确其补贴数额一定5年不变。为了照顾民族自治地方发展生产建设和文化教育事业的需要，确定其补助额以1979年的40.13亿为基数，每年递增10%。根据这项具体政策规定，中央财政对上述8个省、自治区的定额补助数额，由1980年的44.143亿增加到1986年的79亿多元。规定内蒙古、新疆、广西、宁夏4个自治区和云、贵、青三省外汇收入留成50%，西藏全部留用，其他省区只留成25%。对于其收入不敷支出的自治州、自治县，则由自治州或者自治县的上级财政机关给予补助。（4）民族自治地方的财政预算支出，按照国家的财政预算规定，设机动资金、预备费在预算中所占比例高于一般行政地区。自治机关在执行财政预算过程中，自行安排使用收入的超收和支出的节余资金。地方预算的预备费是在年初安排预算时，不规定具体用途的一种机动资金，主要用于原来预算不足和新发生的一些开支。按照国家财政体制的有关规定，自治区的预备费按支出预算总额的5%计算，自治州按4%计算，自治县按3%计算，分别比一般省、地、县高出2%。另外按照中央分配的行政、事业经费的5%增列机动金，作为对民族自治地方的特殊照顾。云南、青海、贵州3省少数民族人口较多，可以比照民族自治区办理。

民族自治地方自然资源和环境保护法律制度。民族自治地方地大物博、物产富饶、自然资源禀赋丰厚。如何科学合理地开发利用民族自治地方的自然资源，妥善处理好可持续发展与民族自治地方资源开发利用的关系，落实好民族自治地方自然资源开发与生态环境保护的自治权，是民族自治地方全面建成小康社会面临的一个极其重要的大问题，中共中央国务院对这个问题高度关注和重视。中共十八大报告提出“全面落实经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设五位一体”的总体布局^[9]，首次把生态文明建设摆到了全党全国前所未有的突出位置，力推生态文明建设以引领中华民族永续发展。在《民族区域自治法》第27、28、45、66条规定当中，对民族自治地方的资源开发利用和生态环境保护，以及自治机关如何行使资源开发利用和环境保护管理自治权问题做出了明确的阐释。民族自治地方的自治机关根据法律规定和国家统一规划，对可以由本地方开发的自然资源，优先合理开发利用。法律赋予民族自治地方保护和开发利用本地自然资源的自治权，对自然资源优先开发利用权，这是自然资源物权配置的自然资源自治权的体现，是法律对民族自治地方资源开发中获得利益分配和补偿权利的特殊规定。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家也必须给予一定的利益补偿。这即是说，民族自治地方资源开发利益分享和补偿权利，是法律赋予民族自治地方的一项神圣不可侵犯的权利。为了确保民族自治地方开发利用和保护本地自然资源自治权的实施，民族区域自治法从自治机关开发利用和保护本地自然资源自治权、上级国家机关责任两个方面进行了规范。法律在赋予民族自治地方开发利用和保护本地自然资源的同时，也相应地赋予了民族自治地方自治机关保护和管理本地方生态环境的职责。譬如，《宪法》第118条规定，民族自治地方的自治机关在国家规划的指导下,自主地安排和管理地方性的经济建设事业。《民族区域自治法》第27条规定，民族自治地方的自治机关根据法律规定，确定本地方内草场和森林的所有权和使用权。民族自治地方的自治机关保护、建设草原和森林，组织和鼓励植树种草。禁止任何组织或者个人利用任何手段破坏草原和森林。《民族区域自治法》第45条还规定，民族自治地方的自治机关保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害，实现人口、资源和环境的协调发展。民族自治地方为国家的生态平衡、环境保护做出贡献的，国家应当给予一定的利益补偿。任何组织和个人在民族自治地方开发资源、进行建设的时候，要采取有效措施保护和改善当地的生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。鉴于我国生态保护管理体制落后于污染防范控制状况，为解决生态环境质量急剧下降与人们对良好环境期盼之间的矛盾，生态红线制度作为生态环境保护领域的重大制度创新，在2015年被国家以法律的形式确定下来。经国务院批准，环境保护部颁布《生态保护红线划定技术指南》，明确界定生态保护红线是指依法在重点生态功能区、生态敏感区和脆弱区等区域，划定的严格管控边界为国家和区域生态安全的底线^[10]。生态红线制度通过对人类生产和环境行为做出底线管理，目的和实质就在于加强对生态承载力的保护。它的运作机制是根据生态环境的重要性、特殊性和敏感性等，对环境承载力进行科学评估，将人类行为限定在自然环境可以承受的范围内。生态红线制度在我国首次从生态系统的角度，被定位为环境管控与治理从单一的环境要素保护到整体的区域保护。生态红线制度的建立，有助于民族自治地方构建国家统一管理、地方政府落实执行、当地民众积极参与监督的生态系统和环境质量防控管理模式。民族自治地方应当依据宪法和法律行使生态环境自治权，制定更加完善的保护生态环境的法规体系，注重环境保护习惯法与国家法之间的协调，用以规范资源开发利用和生态环境维护的行为。宪法和民族区域自治法规定的民族自治地方自治权的内容，其中就包括如何保护和改善生态环境，实现民族自治地方的环境权益问题。

民族自治地方各项社会事业法律制度。 民族自治地方发展繁荣不仅包括物质文明，而且包括精神文明。民族自治地方在大力发展社会经济的同时，还必须大力发展教育、科技、文化、卫生、体育等各项社会事业。只有物质文明建设和精神文明建设两手抓、两手硬，才能加速推进民族自治地方整体现代化的进程，实现民族自治地方的共同发展和繁荣，进而实现全面建成小康社会的宏伟目标。《宪法》第119条规定：“民族自治地方的自治机关自主地管理本地方的教育、科学、文化、卫生、体育事业，保护和整理民族的文化遗产，发展和繁荣民族文化。” ^[11]这条规定从宏观上赋予民族自治地方的自治机关管理各项社会事业的自治权。依据宪法规定，《民族区域自治法》第36至42条，具体地规定了民族自治地方自治机关的教育、科学、文化、卫生、体育事业管理的各项自治权。自治机关科技管理自治权是指民族自治地方的自治机关依照法律的规定，结合民族自治地方的实际，自主管理和发展本民族自治地方的科学技术的权利。《宪法》第20条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”^[12]根据宪法规定，《民族区域自治法》第39条对自治机关的科技管理权做出了进一步的规定：“民族自治地方的自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划，普及科学技术知识。”^[13]这条规定赋予民族自治地方自治机关享有科技管理的自治权，该自治权的权限主要包括自治机关自主地决定本地方的科学技术发展规划和普及科学技术知识两项内容。自治机关制定本民族地区的科学技术发展规划，既是行使科技管理自治权的表现，也是为了更好地发展和提高本地区科技水平的需要。民族自治地方制定科技发展规划，必须坚持以国家重大发展战略为导向的原则，与时俱进、科学布局，以科技创新为核心，立足于促进科学技术的持续发展，提高本地区科技的整体竞争力，以适应国家建设世界科技强国的要求。民族教育是我国整个教育事业的重要组成部分，发展民族教育是全面贯彻民族平等原则的需要。民族平等既包括形式上的平等，也包括事实上的平等。民族平等是宪法确立的一项重要原则，也是党和国家制定民族政策的总依据和总原则。它对于维护和发展各民族的平等、团结、互助关系，维护社会的稳定，促进各民族的共同繁荣具有重要意义。民族平等原则在教育方面的体现，就是主张各民族人民都享有同等受教育的权利。中央人民政府历来把发展民族教育，培养少数民族干部作为解决我国民族问题的关键。一方面在宪法和民族区域自治法等法律明确规定，要大力发展少数民族教育事业；另一方面通过实施具体措施，不断推进民族教育事业的发展。譬如，通过建立民族院校、开办少数民族干部培训班，对少数民族考生在招生时适当降分录取等举措，使各族人民享有平等的受教育权利，极大地提高了少数民族的文化素质。民族教育的根本任务是为推动民族地区社会主义现代化建设服务；为民族地区社会主义现代化的建设培养有理想、有道德、有文化、有纪律的社会主义公民服务；为提高各民族的思想道德素质和科学文化素质，以及各民族的共同发展繁荣服务的。发展民族教育就是要大力培养社会主义现代化所需要的、具有共产主义觉悟的政治干部和专业技术人才，为少数民族地区的社会主义现代化建设服务，为实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴服务。民族自治地方的民族医疗机构承担着当地防病治病，满足广大人民群众对民族医药服务需求的重要职责。针对过去普遍存在的民族医疗机构基础条件较差状况，中央政府和各级自治机关普遍加大了经费投入，改善就医条件，努力建设高水平、标准化的民族医药，充分发挥民族医药的防病治病功能作用，切实加强民族医药的服务能力。医药人才的培养特别是高层次医药人才的培养周期长、难度大，也极为复杂。民族地区民族医药人才极其短缺，加强对民族医药人才培养，一方面能更好地为民族地区群众服务，另一方面能更好地为民族医药的传承和发展做贡献。民族自治地方可以通过将医护人员送出去、引进来的方式，加强对民族医药人才的培养。还可以通过开展基层民族医药骨干人才培训的方式，加强对民族医药人才培养的力度。譬如，2013年全国共培训了1500名藏、蒙古、维吾尔、傣、壮、朝鲜等民族医药乡村医生，培养了518名县级民族医临床技术骨干。2015年国家又为52个基层民族医药专家建立了全国名老中医药专家传承工作室，培养了一批基层民族医药临床技术骨干^[14]。

民族自治地方的风俗习惯法律制度。民族风俗习惯是一个多功能的复合系统，它与各民族群体的社会生活保持着千丝万缕的联系，以有形无形的惯性力量，对各民族社会生活的方方面面产生着深刻而久远的影响。各少数民族风俗习惯的内涵丰富、形式多样、功能各异，民族风俗习惯问题是民族问题中的一个敏感因素。民间的俗语说：“十里不同风，百里不同俗。”意思就是说相隔十里两地的生活风气不同，相隔百里两地的生活习俗不同。无论过去还是现在，风俗习惯总是构成一个个民族、一片片区域文化最具独特气质的内容。中华民族是一个具有56个民族的大家庭，每个民族都有自己独特的生产生活方式和风俗习惯。民族风俗习惯是伴随着民族的形成而逐渐形成的，是民族所处的自然环境、经济生活、历史遭遇、文学艺术、心理素质、宗教信仰等物质生活、文化生活和思想观念的综合反映，是构成该民族区别于他民族特征的基本内涵。民族风俗习惯是约定俗成的结晶，对一个民族内部社会成员的生活而言，风俗习惯就是一个民族的生活模式与行为准则，是调整各种社会关系的重要依据。风俗习惯的规范性常常通过社会舆论、伦理道德、民间信仰、民间习惯法等方式体现出来。在各民族的相互交往中，尊重各个民族的风俗习惯，是民族关系中一个极其重要和敏感的问题。风俗习惯与法律都是建立在经济基础之上的上层建筑，均属于意识形态范畴，都会对人们的社会关系、行为产生一定的约束力，它们之间有着复杂的关系。宪法和民族区域自治法等法律均明确规定，各民族都有保持或者改革自己的风俗习惯的自由。这里所说的“保持”与“改革”，是对尊重少数民族风俗习惯这一原则的两方面的阐述。即是说在尊重少数民族风俗习惯中，既包含着尊重少数民族对风俗习惯的保持意愿，也包含着尊重少数民族对风俗习惯的改革意愿。每个民族的风俗习惯只有本民族群体有权决定是保持还是改革，其他人没有权力去横加干涉。纵观历史与现实，各民族风俗习惯的改革变迁，一般需要具备三个条件：一是少数民族群体的意愿；二是风俗习惯背后的影响因素改变；三是改革的时机与火候，这三个条件相互交叉影响并共同发挥作用。民族自治地方的自治机关一定要因势利导、顺势而为，积极引导民族自治地方民风民俗的改革创新，牢固树立破除迷信、崇尚科学的社会主义新风尚。

民族自治地方的宗教信仰法律制度。宗教既不是从来就有的、也不是永恒不灭的，有它自身发生、发展和消亡的必然过程。由于原始社会生产力发展水平极端低下、知识极为贫乏，原始人对瞬息万变的客观世界一无所知，对自己周围的自然现象和人体生理现象既不能认识也不能驾驭，从而产生了恐惧和神秘的感觉，认为这一切是由一种无形的巨大力量有意识地支配着，而且认为这种力量超于人类社会之上，是一切自然现象的主宰者，似乎对它是无法抗拒的。于是原始人便将这种支配自己生活的自然力量加以人格化，变成超自然的神灵来崇拜，形成了最初的有神论观念。当时原始人已经形成某种与死后生活相联系的灵魂观念，并产生了氏族成员埋葬死者尸体的仪式。原始社会人类生活同自然界之间不可理解的矛盾，就是原始宗教观念和崇拜仪式的基础。自然宗教随着人们逐渐对社会力量的压迫同对自然力量的压迫一样，始终感到难以理解和捉摸不透，于是就把希望寄托在不可捉摸的宗教信仰上，祈求来世幸福、死后灵魂升入天国进入极乐世界。由此可以得出如下结论：宗教信仰根源于自然力的压迫，是对自然力量无能为力的表现，是人们从对于自然和人类自身作了歪曲的解释、最原始的观念中产生出来。人类进入阶级社会之后，宗教之所以能够得到存在和发展，最深刻的社会根源就在于人们受这种社会的盲目的异己力量支配而无法摆脱，在于劳动者对剥削制度所造成的巨大苦难的恐惧和绝望，在于剥削阶级利用宗教作为麻醉和控制被剥削阶级、被压迫阶级的精神手段。随着阶级的形成及国家和王权的产生，宗教从原始多神教演变为一神教；从自发宗教演变为人为宗教；从部落宗教嬗变为民族宗教或者国家宗教，自此宗教也被赋予了阶级的属性。随着奴隶制社会的演变，许多弱小的古老民族被征服或者被同化，从而走向灭亡而不复存在。与之相适应，一些民族宗教由于吸收其他宗教的某些教义，随之发展成一种新的宗教；有些宗教随着帝国主义列强的出现及其对外扩张，如佛教、伊斯兰教、基督教便脱颖而发展成世界性宗教。它所信奉的神已经不再是某一民族特有的保护神，而被认为是宇宙的最高主宰；信仰者也不再只限于某一民族群体，不同民族的人群都可以信奉同一宗教。如果从原始宗教信仰算起，我国少数民族的宗教信仰已有数万年的历史。就神学宗教信仰而言，也有千余年的历史，最短的也有一二百年的历史。作为一种远离其经济基础的意识形态，它有着较强的适应性和生命力，这是宗教至今之所以能够长期存在的内在因素。作为一种国际性的社会现象，宗教又有其赖以存在的社会根源和认识根源，这也是决定宗教长期性的外在因素。在不具备一定的内因和外因条件共同作用的情况下，宗教信仰不可能自行消亡。在我国仍然处于社会主义初级阶段的情况下，民族自治地方宗教仍然有其存在的主观和客观基础，并将在一定时期内长期存在。我国是一个多种教派并存、多种宗教信仰自由的国家，各种宗教、教派源远流长，信教徒和教职人员众多。民族自治地方宗教信仰的多元化，使得中国少数民族几乎每个民族都有自己独特的宗教信仰，有的民族甚至信仰两种以上的宗教。中国少数民族宗教信仰的多元性格局，也充分体现出中国宗教文化的博大包容性。《宪法》第36条规定：“中华人民共和国公民有宗教信仰自由。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。”^[15]第34条还规定，中华人民共和国公民无论信教的和不信教的，依照法律都有选举权和被选举权，都同样享有公民应当享有的其他一切权利和应尽的义务。任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民，国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。要引导民族宗教与社会主义相适应，树立中国宗教在国际上的良好形象。中国宗教团体和宗教事务不受国外势力的支配，依法促进宗教活动的国际交流，坚决抵制境外敌对势力的文化渗透。做好新常态下民族自治地方的宗教信仰工作，关系到推进社会主义物质文明、精神文明、政治文明、社会文明和生态文明建设的持续发展问题，关系到加强民族团结、保持社会和谐稳定、维护国家安全和祖国统一的大局性问题。《民族区域自治法》明确作出“民族自治地方的自治机关保障各民族公民有宗教信仰自由”的法律规定。无论是贯彻执行宗教信仰自由政策，还是依法管理宗教事务，最终目的都是要引导宗教与社会主义相适应。

参考文献：

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[4][7][13] 《中华人民共和国民族区域自治法》，《中华人民共和国常用法律大全》(第10版)，法律出版社2015年版，第73页, 第74页, 第74页。

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[8] 宋才发：《民族自治地方财政管理自治权再探讨》，《学术论坛》2005年第1期，第64-69页。

[9] 胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗》，《人民日报》2012年11月18日，第1版。

[10] 环境保护部：《生态保护红线划定技术指南》（环发[2015]56号），2015年5月8日发布实施。

[14] 闵文轩:《国家中医药管理局：推动民族医药事业发展》，《中国民族报》2016年4月1日，第1版。