脱贫攻坚是全面建成小康社会的硬任务, 全面建成小康社会一个民族都不能少。2020年是民族地区脱贫攻坚决胜之年,必须接续推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接。民族地区是不懈推进脱贫攻坚的主战场，民族地区脱贫攻坚“贵在精准、重在实效”，脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线思维，“十三五”脱贫攻坚取得决定性成效。“十四五”必须接续巩固稳定脱贫攻坚成果，即从提升贫困人口就业能力上巩固脱贫成果，从扶助地方特色产业发展上巩固脱贫成果，从完善贫困群体保障体系上巩固脱贫成果，从完善贫困群体保障体系上巩固脱贫成果，从提升贫困人口健康素质上巩固脱贫成果，从阻断贫困人口代际传递上巩固脱贫成果。由广西社会科学院主办的《经济与社会发展》（社长：林智荣，主编：陈梅云），2020年第3期在“本刊特稿”专栏，首篇发表宋才发教授《在常态化疫情防控中不懈推进脱贫攻坚》论文（责任编辑：周青）。
宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。
在常态化疫情防控中不懈推进脱贫攻坚
宋才发
（《经济与社会发展》2020年第3期）
一、疫情防控常态化情势下的脱贫任务不能减
脱贫攻坚是全面建成小康社会的硬任务。说脱贫攻坚是全面建成小康社会的“硬任务”，“硬”就硬在疫情防控进入常态化的情势下，脱贫攻坚的任务丝毫没有减轻，继续一鼓作气地把脱贫攻坚不懈推向前进。“不懈推进脱贫攻坚” [1]这句铿锵有力，催人奋进的话语，源自于李克强总理2020年5月22日做的《政府工作报告》。李克强在《政府工作报告》指出：2020年春节前后爆发的“新冠肺炎疫情，是新中国成立以来我国遭遇的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的重大突发公共卫生事件。在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，经过全国上下和广大人民群众艰苦卓绝努力并付出牺牲，疫情防控取得重大战略成果。当前，疫情尚未结束，发展任务异常艰巨。要努力把疫情造成的损失降到最低，努力完成今年经济社会发展目标任务。”[2]由于受到全球新冠肺炎疫情蔓延的严重冲击，中国脱贫攻坚的进程在一定程度上受阻，整个世界经济出现严重衰退现象。经过综合周密地分析研判，中共中央、国务院对疫情之前确定的“经济社会发展预期目标”进行了科学调整。由于脱贫攻坚是全面建成小康社会怎么也回避不了的硬任务，因而2020年必须完成的脱贫攻坚任务丝毫不能减，做好“六稳”、落实“六保”任务，对于2020年决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会极其重要。因为“六保”是应对各种难以预料的风险挑战的重要保证，必须在“稳”和“保”的基础上不懈努力、积极进取。2020年《政府工作报告》之所以没有像往年那样，在报告中提出“2020年经济增速”的具体目标，其根本目的就是要引导社会各方面集中精力，抓好当下和未来一段时间内的“六稳”“六保”工作。从“六稳”“六保”两者之间的关系看，“六保”是“六稳”工作的着力点。只要全党全国人民勠力同心，矢志不渝地守住“六保”的底线，就一定能够稳住国民经济和社会发展的“基本盘”；就一定能够“以保促稳、稳中求进”，为决战决胜脱贫攻坚和全面建成小康社会夯实基础。2020年全国人民面临的艰巨任务就是“优先稳就业保民生，坚决打赢脱贫攻坚战，努力实现全面建成小康社会目标任务；城镇新增就业900万人以上，城镇调查失业率6%左右，城镇登记失业率5.5%左右；居民消费价格涨幅3.5%左右；进出口促稳提质，国际收支基本平衡；居民收入增长与经济增长基本同步；现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽；重大金融风险有效防控；单位国内生产总值能耗和主要污染物排放量继续下降，努力完成‘十三五’规划目标任务。”[3]在我国疫情完全进入常态化防控的情势下，“全民预防”是最经济、最现实、最有效的“全民健康策略”。必须立足更精准、更有效地积极预防理念，统筹推进疫情防控和经济社会发展，抓紧、抓实、抓好如下四项关键性的工作：（1）巩固和拓展疫情防控阶段性成果；（2）分区分级有序推进企业全面复工复产、达产达效；（3）“查漏补缺”全力帮助企业渡过难关；（4）聚焦民众关切做好民生兜底保障。农村贫困人口脱贫是全面建成小康社会的短板，必须坚持以改革开放为动力，为乡村特色产业持续发展奠定思想基础；建立解决农村相对贫困的长效机制，强化对相对贫困人口、贫困地区的动态管理和预警监测，严格落实“四个不摘”的政策要求；持续推动乡村经济高质量发展，努力走出一条有效应对疫情冲击、实现良性循化发展的新路子。无论是保住就业民生，还是实现脱贫攻坚目标，稳定经济运行始终是事关全局的大事情。
全面建成小康社会一个民族都不能少。实现所有少数民族地区贫困群体整体脱贫，是党中央针对“两个一百年”奋斗目标做出的重大战略部署：2020年底之前“全面建成小康社会”；2050年“全面实现社会主义现代化”，这是全面建成小康社会的底线任务和标志性指标。这里所论及的“两个全面”的核心要义在于：“全面建成小康社会”所强调的“小康”，不只是要实现人们物质生活的“小康”，而是包括人们的物质、精神、体魄、生态诸多方面在内的全方位“小康”，是包括汉族群众和所有少数民族群众在内的“全面小康”，全面建成小康社会一个民族都不能少。譬如，广西壮族自治区环江县的“毛南族自治县”，既是国务院认定的28个“人口较少民族”之一，又是国家实施扶贫攻坚战略的重点县。全县现有毛南族群体人口6.45万人，约占全国毛南族群体总人口的70%。经过毛南族自治县全体人民共同奋力拼搏，到2019年底全县“贫困发生率”首次降至1.48%，2020年5月正式向国家申请退出“贫困县”序列。综合全国毛南族精准脱贫数据统计分析和评估验收，毛南族已经按照预定计划实现在2020年整族脱贫。习近平总书记得知这一情况后异常兴奋，不久前对毛南族实现整族脱贫做出重要指示：“得知毛南族实现整族脱贫、乡亲们生活有了明显改善，我感到很高兴。全面建成小康社会，一个民族都不能少。近年来，多个少数民族先后实现整族脱贫，这是脱贫攻坚工作取得的重要成果。希望乡亲们把脱贫作为奔向更加美好新生活的新起点，再接再厉，继续奋斗，让日子越过越红火。”[4]习近平还语重心长地指出：“脱贫攻坚已经到了决战决胜的关键时期，越到紧要关头越要坚定信心、真抓实干。各级党委和政府要坚定不移把党中央决策部署落实好，克服新冠肺炎疫情带来的影响，集中力量啃下脱贫硬骨头，多措并举巩固成果，确保高质量完成脱贫攻坚目标任务，奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利。”[5] 5月23日李克强在参加广西代表团审议《政府工作报告》时也指出：“广西与全国一样，面对错综复杂的国内外环境和突如其来的新冠肺炎疫情，各族人民攻坚克难，奋发进取，疫情防控有力有效，经济社会发展和民生改善又取得新成绩。疫情冲击对群众生活带来较大影响，要坚持以人为本，织密扎牢基本民生安全网，保障困难群众、失业人员等基本生活。要集中兵力打好深度贫困歼灭战，坚决啃下未摘帽贫困县和剩余建档立卡贫困人口的脱贫硬骨头。”[6]习近平在看望参加全国政协十三届三次会议的经济界委员时进一步强调：“全国还有52个贫困县未摘帽、2707个贫困村未出列、建档立卡贫困人口未全部脱贫。虽然同过去相比总量不大，但都是贫中之贫、困中之困，是最难啃的硬骨头。我们要努力克服新冠肺炎疫情带来的不利影响，付出更加艰辛的努力，坚决夺取脱贫攻坚战全面胜利。”[7]一定要“巩固农业基础性地位，落实‘六稳’、‘六保’任务，确保各项决策部署落地生根，确保完成决胜全面建成小康社会、决战脱贫攻坚目标任务，推动我国经济乘风破浪、行稳致远。”[8]
2020年是民族地区脱贫攻坚决胜之年。党的十九大把精准脱贫作为决胜全面建成小康社会三大攻坚任务之一，力争在2020年底之前实现全国所有贫困县全部摘帽，民族地区民众同全国人民一道共同迈入小康社会，这是执政党对人民的庄严承诺。习近平在2020年“新年贺词”中强调要“坚决打赢脱贫攻坚战，如期实现现行标准下农村贫困人口全部脱贫、贫困县全部摘帽。”在以习近平总书记为核心的党中央的领导下，农村地区“贫困人口从2012年底的9899万人，减少到2018年底的1660万人，累计减少8239万人，‘贫困发生率’从10.2%下降到1.7%，全国832个贫困县已经有436个宣布摘帽，12.8万个贫困村有10.2万个脱贫摘帽，脱贫攻坚取得决定性进展”[9]。然而在2020年春节前后，一场突如其来的新冠肺炎疫情，对民族地区脱贫攻坚的整体布局造成直接的冲击。恩格斯曾经说过：“没有哪一次巨大的历史灾难不是以历史的进步为补偿的。”[10]习近平总书记亲自指挥、亲自部署，坚持把人民生命安全和身体健康放在第一位，与疫情展开了气壮山河的殊死搏斗，疫情防控阻击战取得决定性的胜利，新冠肺炎疫情防控现已转入常态化状态。总体来看，新冠肺炎疫情对我国脱贫攻坚的影响正在逐渐克服，不会因之而改变“民族地区脱贫致富奔小康”的大局。5月24日习近平在参加十三届全国人大三次会议湖北代表团审议时指出：“防范化解重大疫情和突发公共卫生风险，事关国家安全和发展，事关社会政治大局稳定。要坚持整体谋划、系统重塑、全面提升，改革疾病预防控制体系，提升疫情监测预警和应急响应能力，健全重大疫情救治体系，完善公共卫生应急法律法规，深入开展爱国卫生运动，着力从体制机制层面理顺关系、强化责任。”[11]中共中央、国务院明确提出，必须在常态化疫情防控中全面复工复产达产达效，克服疫情对经济社会发展和脱贫攻坚造成的不利影响，确保2020年完成决战脱贫攻坚的目标任务。贫困县和贫困人口“脱贫摘帽”本身，既不是目的也不是终点，只是脱贫攻坚征程上取得的一个阶段性胜利，还需要在常态化疫情防控中继续巩固脱贫攻坚成果。实现原有贫困地区和贫困人口持续增收，是防范贫困人口反弹和贫困地区大面积返贫的重要保障。国际社会普遍认为，中国政府采取坚决有力的防控措施，实际上已成为世界新冠肺炎疫情应对的新标杆，展现出强大的领导能力、应对能力、组织动员能力、贯彻执行能力，生动地诠释了什么是“中国能力”和“中国力量”。
接续推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接。2020年是脱贫攻坚“收官”与乡村振兴的“对接”年，在这个千载难逢的历史交汇点上，两者呈现出不同的功能和特点：党中央关于“打赢脱贫攻坚战”的“脱贫攻坚”任务，具有其特殊性、局部性、突击性和紧迫性的特点；乡村振兴战略则具有渐进性、整体性、综合性和持久性的特点。脱贫攻坚与乡村振兴实现无缝“对接”，除了上述的“区别点”之外，也藴含着两者的“共同关联性”，这主要体现在如下几个“有效衔接”上：（1）终点与起点的有效衔接。“脱贫摘帽”并不是“脱贫攻坚”的终极目标和历史终点，只是乡村振兴战略实施的新起点，两者的有效衔接是实现“两个一百年”奋斗目标的内在要求，是人们追求新时代美好幸福生活的题中应有之义。（2）战役与战略的有效衔接。脱贫攻坚与乡村振兴的相互衔接，不仅体现为战役与战略的有效衔接，而且体现为突击战与持久战的有效衔接。脱贫攻坚为乡村振兴战略实施提供充足的物质保障，乡村振兴是包括脱贫摘帽的经济产业振兴在内的全方位振兴，即统筹乡村经济、政治、文化、社会和生态文明在内的“五大建设”和“五大振兴”。（3）承上与启下的有效衔接。脱贫攻坚与乡村振兴相互衔接，既体现为做好“承上”脱贫攻坚与“启下”乡村振兴的有效衔接，共同为解决我国农业、农村和农民问题服务，又利于中国现阶段脱贫攻坚与乡村振兴相互衔接的实践，将为广大的发展中国家实现农业、农村和农民现代化，提供可供效仿的“中国经验”和“中国方案”。我国疫情防控向好态势的进一步巩固，有利于推进脱贫攻坚与乡村振兴相衔接。但在国际疫情持续蔓延、防范疫情境外输入压力不断加大的情势下，迫切需要以超常规的精细与力度，做好常态化疫情防控和经济社会发展工作：（1）加快形成西部大开发的新格局，促进民族地区经济社会持续高质量发展；（2）深化民族地区市场化体制机制改革，促使少数民族经济由“高速增长”向“高质量发展”转化；（3）牢牢把握经济社会发展的主动权，进一步培育壮大“新的增长点”“新的增长极”；（4）坚持“市场决定”与“政府引导”相结合，统筹推进传统基础设施和新型基础设施建设；（5）拓展“内需市场”应对“外部风险”的能力，提升产业链现代化水平的着力点；（6）改革完善公共服务体系，推进基本公共服务均等化和可及性；（7）加快地方重大项目建设，满足人民群众对美好生活的向往和需求；（8）全面消除“城乡二元结构”，推进“城乡区域协调发展”；（9）促进多元消费，激发市场经济活力；（10）加大脱贫攻坚力度，确保贫困县和贫困人口如期脱贫摘帽。诚如李克强在《政府工作报告》中所指出：必须“紧扣全面建成小康社会目标任务，统筹推进疫情防控和经济社会发展工作，在疫情防控常态化前提下，坚持稳中求进工作总基调，坚持新发展理念，坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持以改革开放为动力推动高质量发展” [12]。要加快落实区域发展战略，“继续推动西部大开发”，“促进革命老区、民族地区、边疆地区、贫困地区加快发展。”[13]
二、“十三五”脱贫攻坚取得决定性成效
民族地区是不懈推进脱贫攻坚的主战场。相对贫困是与绝对贫困相对应的概念，相对贫困是经济社会发展中始终存在的社会现象，在不同的历史时期抑或不同的发展阶段，尽管评判贫困程度的“贫困线”和“贫困标准”不尽相同，“反贫困”的重点和着力点也会有所区别，但是“贫困”与“反贫困”将贯穿于现代化建设的全过程。反映在民族地区乡村居民具体贫困的问题上，不仅仅表现为居民的收入和消费严重不足，而且还有诸如住房、教育、医疗等机会和能力缺失的问题[14]。依据“集中连片、突出重点、全国统筹、区划完整”的原则，《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》划定了囊括679个贫困县的14个集中连片的特困区，作为“十三五”脱贫攻坚的“主战场”，同时明确对西藏、四省藏区、新疆南疆三地州实施特殊的扶持政策。其中，在民族贫困县集中分布的8个少数民族人口众多的省（区）中，贫困县的数量分布为云南省有44个，贵州省有36个，内蒙古自治区有31个，广西壮族自治区有28个，新疆维吾尔自治区有27个，西藏自治区有74个，青海省有12个，宁夏回族自治区有8个。这8个省（区）贫困县的总数，占了集中连片特困区贫困县的48.5%。2010年底这8个省（区）农村的贫困人口是1034万，贫困发生率为8.7%，比全国农村贫困人口发生率高出3倍多。统计到2013年底，这8个省（区）农村的贫困人口就达到2562万人，高于全国农村贫困人口发生率8.6个百分点，占全国农村贫困人口的31.1%[15]。需要特别指出“因病致贫”“因病返贫”是部分贫困群体和低收入人群，在脱贫致富道路上的“拦路虎”和“绊脚石”，破解民族地区整体贫困之策是“实施精准扶贫”。中共中央、国务院在实施“十三五”规划开局的时候，就明确提出了由政府主导“精准扶贫”、“精准脱贫”的问题，要在2020年之前完成全国农村尤其是民族地区农村贫困人口的脱贫任务，彻底摘掉全国所有“贫困县”的帽子，实现党的十八大提出的全面建成小康社会的目标。习近平在2020年3月6日举行的“决战决胜脱贫攻坚座谈会”上强调指出：“到2020年现行标准下的农村贫困人口全部脱贫，是党中央向全国人民作出的郑重承诺，必须如期实现。这是一场硬仗，越到最后越要紧绷这根弦，不能停顿、不能大意、不能放松。”然而巩固脱贫成果难度很大，在已脱贫人口中有近200万人存在返贫风险，边缘人口中还有近300万存在致贫风险[16]。“相对贫困”与“绝对贫困”相比较，具有人口基数大、贫困涉及面广、致贫风险高等特点，解决这个“相对贫困”问题的主战场仍然在民族地区的农村[17]。随着民族地区“致贫因素”和“贫困形态”可能出现的新变化，在未来的“十四五”规划实施期间，需要进一步在稳定“十三五”脱贫成果的基础上，尽快明确不同民族区域相对贫困的“划定标准”和“确认依据”，更加注重政策的公平性、普惠性，将一系列“超常规”的政策举措转化为常规性减贫机制，实现与城镇化联动推进、与乡村振兴有效衔接。
“扶贫管理的碎片化、扶贫资源的部门化与扶贫工作要求整体性推进之间的矛盾将日益突出，扶贫战略思路、工作体系与制度体系也要做出新的调整。”[18]尽管2020年是精准脱贫的收官之年，但是2020年之后继续巩固和稳定脱贫攻坚成果仍然是非常必要的，其阻断“返贫困”的有效途径是通过精准扶贫的造血功能，促使扶贫对象自身能力的再造与提升，建立一套提升相对贫困人口可持续发展能力与缓解相对贫困的体制机制，并且加强和“注重政府、社会、市场的有机结合，着力构建协同治理机制。”[19]
民族地区脱贫攻坚“贵在精准、重在实效”。2013年11月习近平到湖南省湘西土家族苗族自治州考察调研期间指出，“数字化生存方式”已经把人类拖入了“精准时代”。做好西部民族地区的扶贫攻坚工作，一定要做到因人、因地施策制宜，分类扶持不同类型的贫困家庭，“精准扶贫”的概念由此脱颖而出。“精准扶贫”必须在如下6个方面精准到位：（1）扶持对象精准；（2）项目安排精准；（3）资金使用精准；（4）措施到户精准；（5）因村派人精准；（6）脱贫绩效精准。中央政府一开始就曾明确指出，要打赢7017万贫困人口的脱贫攻坚战，不深入细致地摸清农村“贫困户”和“贫困人口”的基本状况是不行的，必须死死地扭住“贫”根、找准“困”源，做到“因村施策”“因户施法”。实施精准脱贫的关键环节，体现在对贫困群体识别和动态管理上，对于以前在统计上漏掉了的、居住分散的特困群体，一经识别就必须立即建档立卡、纳入精准扶贫范围；对少数脱贫又返贫的群体要跟踪重新录入，既不能漏掉任何一个贫困人口，又不能把非贫困人群胡乱纳入扶贫范围。各级政府都要制定脱贫攻坚“责任清单”，严格按照“中央统筹、省负总责、市县抓落实的工作机制”[20]，构建各负其责、责任清晰、合力攻坚的责任体系。2017年3月31日中共中央政治局召开专门会议，听取2016年省级党委和政府有关脱贫攻坚的绩效考核情况汇报，对在民族地区进一步有效地推进精准脱贫方略，提出“要用绣花的功夫实施精准扶贫”。十八届五中全会做出了到2020年解决区域性整体贫困，全国统统摘去“贫困县帽子”的重大决定。习近平在会上提议各地设定“脱贫摘帽”时间表，实现贫困县有序退出。经过几十年减少贫困人口艰苦卓绝的努力，我国成功地实现了6.6亿贫困群体脱离贫困；2016年又有1240万贫困人口实现脱贫。民族地区整体贫困是全面建成小康社会的短板，剩下的贫困群体的贫困状况与原来的贫困群体相比较，其贫困程度更深、致贫原因更复杂、脱贫难度更大、减贫的成本更高，确实是当下精准扶贫、精准脱贫难啃的“硬骨头”。民族地区精准脱贫的最大难点在于：区域性经济发展能力相当欠缺，贫困群体增收能力极其微弱。在整个“十三五”期间，国家要帮助农村农民实现基础设施与产业发展共融，增强贫困群体脱贫致富的内生动力，以村级产业发展带动整个贫困群体实现增收。尤其要帮助生态资源地农民实现生态资源资产化，让他们从生态保护、生态修复中得到更多的实惠。中国是全世界率先实现千年发展目标中“减贫目标”的发展中国家，中国精准扶贫、精准脱贫的实践，对世界其他国家具有极为重要的借鉴意义，必将促进“联合国2015年后发展议程”的实现，再次向全世界证明中国特色社会主义制度的优越性。
脱贫攻坚是全面建成小康社会的底线思维。在今后较长一段常态化疫情防控时间内，民族地区各级领导要耐得住性子严防死守，逐渐建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序。面对国外疫情严重的国际环境压力，习近平指出：“各种风险我们都要防控，但重点要防控那些可能迟滞或中断中华民族伟大复兴进程的全局性风险，这是我一直强调底线思维的根本含义。”[21]“底线思维”是党的十八大以来治国理政的重要思维方式和工作方法，脱贫攻坚的底线思维具有“底牌”“压箱底”的性质和意义。在经历艰苦努力并付出巨大牺牲的代价之后，中国政府才使得新冠肺炎疫情防控形势持续看好，人们正常的生产生活秩序才得以加快恢复。思想是行动的先导，做好思想准备是应对世界疫情防控挑战的前提。在世界疫情防控严峻局势持续加剧的情况下，各级地方政府一定要运用好底线思维方式和方法，做到居安思危、警钟长鸣，从最坏处着眼、向最好处努力，扎实打好应对世界疫情防控这场有准备、有把握之仗。“脱贫摘帽”必须从当地群众的切身利益和长远利益出发，千万不能重犯过去“数字脱贫”和“被脱贫”的错误，如果贫困发生率仍然处在20%或接近30%的程度，那么，这场举世空前、旷日持久的脱贫摘帽攻坚战，无异于失去了它本来的价值和意义。2020年是脱贫攻坚和小康社会收官之年，执政党已经向全国人民做出庄严承诺，对最后剩下的52个贫困县实行“挂牌督战”，确保到2020年底所有贫困人口全部脱贫，中华民族千百年来的“绝对贫困”状况，将在这一代人的手里得到历史性的解决。中国改革开放的总设计师邓小平早就说过：“贫穷不是社会主义，社会主义要消灭贫穷。”[22]处在中国特色社会主义新时代，执政党只有把“人民对美好生活的向往”作为奋斗目标，才算是始终不渝地坚持“以人民为中心”，才能满足“人的全面发展”的现实需要。“人的全面发展”是马克思恩格斯在《共产党宣言》中提出来的。“人的全面发展”的先决条件抑或前提条件，是每个劳动者个人能力获得全面的发展，然后才有社会生产力的全面发展。“人的全面发展”要求作为社会活动主体的“人”，能够获得“自由而个性地”发展。在中国特色社会主义新时代，“脱贫攻坚”是“全面建成小康社会”的底线思维，“全面建成小康社会”是“人的全面发展”的底线思维，教育精准扶贫的价值追求与“人的全面发展”要求是一致的。在精准脱贫和全面建成小康水的进程中，民族地区“教育精准扶贫”的主要作用方式，就是调动和激发贫困主体的内生动力，发挥教育在扶贫开发中的独特作用，把“外部推动”和“内生动力”有机地结合起来，形成一种可持续的、恒久的发展动力。教育精准扶贫的根本目的是推进“人的全面发展”，保证所有人都能够在改革开放和共建共享中，获得更多、更好的发展机会，具有更多的成就感和幸福感。
三、“十四五”接续巩固稳定脱贫攻坚成果
（一）从提升贫困人口就业能力上巩固脱贫成果
从党的十八届五中全会提出要“实现7071万农村贫困人口全部脱贫、592个贫困县全部摘帽”的脱贫攻坚任务，到2020年底之前彻底解决十八届五中全会提出的问题，不只是一个任务艰巨、时间紧迫的现实问题，更是一个关涉“脱贫攻坚”与“乡村振兴”在2020年实现成功对接、全面建成小康社会完满收官的全局性问题。在疫情防控进入常态化的情势下，各级地方政府必须对具有劳动能力的贫困人口，采取由政府公共就业服务机构实施精准的“一对一”帮扶方式，促使这些具有外出务工能力的贫困人口，提高自身的综合素质、较熟练地掌握一两门劳动技能，扶助他们发展“特色产业”或“转移就业”。只有从能力提升上帮助他们外出转移就业，才能够实现脱贫对象精准、达到稳定脱贫的目的。“政府的人力资源社会保障机构和公共就业服务机构，要建立与劳动就业部门的上下级机构纵向贯通、与同级扶贫部门的横向连接信息系统，记录、搜集和整理外出转移就业劳动者的有效信息，并且根据需要定期进行数据分析，为政府决策机构提供准确的外出劳务信息反馈。对那些能够正常进行劳务输出到大中城市‘打工’的劳动力，政府要竭尽全力为他们提供劳动力市场需求信息，指导他们结合自身实际选择合适的就业岗位，有组织地向劳务输入地输送劳动力。对少数通过劳动力市场无法实现就业的贫困劳动力，政府就业指导机构要将其及时推荐给当地就业安置机构，将其安置到有关公益性的就业岗位，如对失能老人提供的基本养老服务、家政服务岗位等，依法依规实施政府兜底的保障措施。”[23]转移就业算得上是新时代一项公共就业服务创新,也是从提升贫困人口就业能力上巩固脱贫成果的重要举措。自新冠肺炎疫情爆发以来，习近平多次强调要“建立与疫情防控相适应的经济社会运行秩序，有序推动复工复产，使人流、物流、资金流有序运转起来，畅通经济社会循环。” [24]现代国民经济是由社会生产、流通部门和其他组织共同构成的有机体，要保持和促进经济社会有序运行，就需要通过畅通生产、流通和消费等环节来实现。要保持经济社会运行畅通，不仅需要建设协调发展的现代产业体系，还需要保持企业经营活动畅通无阻，促使产业链、创新链、人才链、资金链互促共济，实现企业、产业、经济社会畅通。截至2020年4月30日，“25个省份已外出务工贫困劳动力2603.79万人，占去年外出务工总数的95.4%；52个挂牌督战县共有261.35万人外出务工，占2019年外出务工人数比例102.7%；中西部22个省份有扶贫龙头企业28485个，已复工27769个，复工率97.5%；中西部22个省份有扶贫车间28517个，已复工27667个，复工率97%”[25]。习近平经常说：“为什么人的问题，是检验一个政党、一个政权的试金石。”[26]坚持以人民利益为中心的发展理念，既是执政党发展中国特色社会主义的根本立场，又是我国社会主义国家制度的显著优势，更是国家治理体系和治理能力现代化的显著优势。5月22日下午习近平在参加十三届全国人大三次会议内蒙古代表团审议时就强调：执政党“必须坚持人民至上、紧紧依靠人民、不断造福人民、牢牢植根人民。” [27]无论是脱贫攻坚、乡村治理抑或乡村振兴，都必须以最广大的人民利益为出发点和落脚点。
（二）从扶助地方特色产业发展上巩固脱贫成果
特色产业是指在一定的区域范围内具有一定影响力的产业。这种产业具有自身的特点和优势，既能够区别于以前的产业，又起到带动本地发展的、具有市场竞争力的朝阳产业。贫困地区特色产业的形成和发展，自然离不开当地政府的扶持和帮助，但是最主要的是由于这种产业具有显著的比较优势，能够依赖市场的内生竞争力发挥作用。所以，加强政府对贫困落后地区“特色产业扶贫”至关重要，政府可以发挥诱致市场主体创业、营造市场环境的积极作用。民族地区特色产业的集群发展，要适应民族地区群众生产生活的内需要求，应当在因地制宜的基础上创新完善。地方政府要积极扶持“产业集群”的发展和完善，因为产业集群本身就是一种特色，只要处理好了“取”与“予”的关系，就能够从扶助地方特色产业发展上巩固脱贫成果。一定要大力发展人人有条件参与的集体经济，推动产业扶贫和金融扶贫深度结合，由当地政府负责构建稳定的供销渠道；兼顾农村人口结构转型问题，统筹推进城乡融合发展；坚持和完善绿色发展原则，实行最严格的生态环境保护制度。在集中连片贫困区域搞产业扶贫开发，只能走绿色生态可持续发展的道路，始终坚持绿色、循环、低碳的发展理念。譬如，“笔者实地调研过的贵州省毕节市，是全国贫困人口最多、贫困程度最深的贫困地区。但自中央政府实施精准扶贫政策以来，毕节市迅速地变‘大水漫灌’为‘精准滴灌’，变‘概略瞄准’为‘精确瞄准’，政府因地制宜、因户施策，对有资源条件的贫困户实施特色产业扶贫，通过实用技术培训的方式增强自我发展能力，引导和安排农村富余劳动力转移就业。毕节市已经使3个国家扶贫开发重点县、66个贫困乡镇摘掉了‘贫困帽’，减少贫困人口123.11万人。毕节市七星关区还建立了‘一市五金多套餐’的‘问需式’精准扶贫机制，鼓励贫困户结合自身实际和发展需求，自行选择特色产业中的一种或多种‘套餐’脱贫致富。”[28] 特色产业的最佳状态是围绕迅速成长起来的本地新型特色产业，形成一个个当地完整的“产业生产链”。这些本地新型特色产业既是民族地区如期实现脱贫摘帽的依托，又是贫困群体走上脱贫致富道路的根基。习近平在分析打赢脱贫攻坚战面临的困难和挑战时指出：“在已脱贫的地区和人口中，有的产业基础比较薄弱，有的产业项目同质化严重，有的就业不够稳定，有的政策性收入占比高。”[29]这就需要各级地方政府全面负责、全面摸排产业扶贫发展困境，采取“一乡一业、一村一品、一业一策”精准稳定的支持方式，扩大对特色优势农产品覆盖的范围，引导龙头企业与农民合作社、家庭农场和普通农户紧密合作，创新特色产业、特色产品和特色服务，将返贫风险消灭在萌芽状态，绝不能让“个别风险”像传染病一样演化为“大风险”抑或“综合风险”。
（三）从完善贫困群体保障体系上巩固脱贫成果
人口较少民族是中华民族大家庭里的重要成员，各级人民政府需要把人口较少民族的脱贫摘帽问题，摆放到从来没有过的、更加突出的位置上，全面建成小康社会绝不能让任何一个民族掉队。“云南省就有独龙、德昂、景颇、布朗、基诺、拉祜等9个‘直过民族’。为了促使这9个‘直过民族’尽快走出贫困陷阱，2016年3月出台了《云南省全面打赢“直过民族”脱贫攻坚战行动计划（2016—2020年）》，提出要发挥社会保障制度体系的作用，对建档立卡的‘直过民族’贫困人口精准施策，如采用资产收益扶贫方式实现短期脱贫；落实‘低保制度’为特殊贫困群体兜底脱贫；通过加强教育培训等途径实现长久发展能力提升；对生存环境异常艰难的贫困群体实施易地搬迁等，力争2019年实现聚居区66.75万‘直过民族’贫困人口全部脱贫。”[30]社会保障制度是维护社会公平正义、增进人民福祉、实现国民共享发展成果的一项基本制度，社会保障制度体系主要由社会福利、社会保险、社会救助和社会慈善事业共同组成。民族地区要认真落实国务院《社会救助暂行办法》，完善社会救助统筹协调机制，创新社会救助资金保障机制，加强社会救助家庭经济状况核实机制，夯实民族地区基层社会救助的发现机制、退出机制、受理和经办能力。《关于打赢脱贫攻坚战的决定》对农村“低保制度”进行了重新定位，明确了新目标、提出了新任务。譬如，新疆维吾尔自治区在保障原有216万“低保”对象“生活水平不降低”的基础上，2016年又把符合农村“低保”条件的25.5万名特困扶贫对象，依据国家“低保标准”和法定认定程序纳入“低保”范围，实行兜底脱贫、应保尽保。同时还对各边境县市12.5万名护边员家庭和一线贫困边民，在进行特殊的收入核算之后，也一并纳入兜底脱贫、应保尽保的范围[31]。对尚未全部完成脱贫摘帽的部分贫困群体，要依据《关于打赢脱贫攻坚战的决定》和《社会救助暂行办法》的规定提高“低保标准”，确保在2020年底之前实现“低保标准”达到国家扶贫标准。诚如李克强在《政府工作报告》中指出：“脱贫是全面建成小康社会必须完成的硬任务，要坚持现行脱贫标准，增加扶贫投入，强化扶贫举措落实，确保剩余贫困人口全部脱贫，健全和执行好返贫人口监测帮扶机制，巩固脱贫成果。”[32]新冠肺炎疫情既没有改变我国经济长期向好的基本面，更没有因之而改变决胜脱贫攻击目标任务的态势。“中央财政大幅度增加专项扶贫资金规模，新增资金重点向‘三区三州’等深度贫困地区、挂牌督战地区倾斜；用好用足扶贫再贷款等政策工具，加大金融资源投入，持续推动金融支持和产业扶贫结合；落实分区分级精准防控策略，加快推进生产生活秩序恢复，把解决贫困群众就业放在更加突出位置，‘点对点’精准帮助贫困劳动力实现返岗；加快扶贫项目开工复工，支持扶贫产业恢复生产，做好农资供应等春耕备耕工作；切实解决扶贫农畜牧产品滞销问题，多渠道解决农产品卖难问题；等等。”[33]当下疫情防控已经进入常态化状态，脱贫攻坚也到了最后冲刺拔寨的关键阶段，已经凝聚起脱贫攻坚的更加强大的力量，我国有底气在2020年底如期打赢脱贫攻坚战，从贫困群体保障体系完善上进一步巩固脱贫成果。
（四）从提升贫困人口健康素质上巩固脱贫成果
基本公共服务是由政府主导并提供的，是依法保障公民生存权和发展权的民生基线。各级政府要切实通过“补短板”等强有力的措施，把卫生与健康的优质资源，覆盖到民族地区农村和集中连片特困地区去。由中央政府倡导的“精准扶贫”重大举措，由于它具有社会公共品的性质，这就决定了政府在整个“精准脱贫”过程中所处的主导地位，同时又要防范政府过多的行政干预可能导致扶贫目标异化的问题。政府公共服务流程需要进一步优化，尤其要依法纠正上级政府制定政策，下级政府层层分包，然后再下达给基层去执行的传统思维定势[34]。就农村基本公共服务的几个主要指标来看，还没有达到提升贫困人口健康素质的根本要求：（1）在基本养老保险参保率方面，有76%的贫困县的实现程度还达不到30%的水平；（2）在农村卫生室覆盖率方面，有14%的贫困县的实现程度达不到50%的水平；（3）在九年义务教育阶段平均巩固率方面，仍有93%的贫困县的实现程度只达到50%的水平 [35]。在“十三五”末期和“十四五”期间，政府的基本公共服务一定要下沉到农村基层，在民族地区尤其要继续加大中央财政的投入力度，着力推进“政府公共服务均等化”，切实提高民族地区硬件和软件基础设施建设水平。民族地区要聚焦贫困群体“看得起病、看得好病、看得上病和少生病”这个民生焦点，确保健康扶贫政策落实、落地、落细。建议将健康扶贫与乡村振兴战略实现有效衔接，持续推进传染病及地方病综合防控，建立健康危险因素防范机制，从源头上预防“因病致贫”和“因病返贫”。提升民族地区贫困群体享有“政府公共服务均等化”水平，有利于降低贫困地区的脆弱性程度，增强贫困地区人口的内生发展能力。在推进民族地区精准扶贫和脱贫摘帽过程中，地方政府要充分发挥民族中医药的特色优势，尽快补齐贫困地区医疗服务短板，进一步健全完善健康扶贫政策，建立“因病致贫”监测预警系统，探索建立健康扶贫的长效机制；要高度重视运用法治思维和法治手段，严格遵循依法行政和依法办事原则，及时消除制约精准扶贫的体制机制障碍，自觉做到重大扶贫政策的出台于法有据，重大脱贫举措的实施有法律规定或法律授权，保证各级地方政府权力行使都在法治的轨道上运行。
从阻断贫困人口代际传递上巩固脱贫成果。贫困一般都会有“自循环”的倾向，出身贫困家庭的人往往更易于陷入“新的贫困”陷阱，这就是学术理论界通常所说的“贫困代际传递”。世代生活在边远民族地区和深山老林地带的贫困群体，由于长期受“极度贫困”和交通不便诸多因素的叠加影响，加之思想观念长期受封建“重男轻女”陈腐观念的束缚，在40岁左右的贫困人群中，相当一部分人只有小学文化程度，少数一些人属于目不识丁的文盲。在偏远山区的适龄青少年当中，仍然有些孩子只读到初中就停下来，在中学阶段中途辍学的情况仍然较为普遍，地方政府有责任担负起阻断“贫困人口代际传递”的重大职责。习近平在“中央全面深化改革领导小组第十一次会议”上提出，一定要大力发展乡村教育事业，保障贫困地区农村儿童能够像其他地区儿童一样，接受到公平的、有质量的国民教育，各级政府一定要依法阻止贫困现象的代际传递。由于经济贫困而致使后代无法接受良好的国民教育，势必导致因缺乏教育的后代在未来的社会里失去生存发展的竞争力，这是一种极为可怕的贫困的恶性循环。人穷不能志短，扶贫必须先扶智、扶志。“脱贫摘帽”贵在自觉、贵在立志，有了志气就没有迈不过去的坎儿。“智力扶贫”是一种在短期内很难见效的扶贫方式，但唯有这种对贫困地区不断加大教育投入的办法，才能够保证这些“穷孩子”有学上、有书读，使他们有条件和机会提高自身素质和内生发展能力。判断地方政府扶贫攻坚是否“精准”、脱贫摘帽是否到位，一个最简单的方法就是“先看房、次看粮、再看读书郎”。为了彻底阻断民族地区贫困现象的代际传递，一定要依据《中华人民共和国义务教育法》等法律规定，实施适龄儿童教育费用全免除的政策，决不能够再让任何一个孩子因为家庭贫困而失学辍学。精准教育扶贫是直接作用于“人”的一种扶助方式，需要尽最大努力缩小城乡之间和区域之间教育资源配给的不平衡性，通过提高贫困区域人口科学文化素质的方式实现巩固脱贫成果的目标。“民族地区基层政府是教育精准扶贫、贫困区域整体精准脱贫的‘直接责任者’和‘第一责任人’，必须改变政府长期以来形成的‘全能型教育治理’思维，避免陷入政府‘能力陷阱’，重视激活和发挥其他社会主体参与教育精准扶贫实践活动。基层政府在‘教育精准扶贫’阶段的突出任务，是基于基层政府在乡村振兴和基层治理转型、政府工作重心下移的背景下，政府教育管理机构既要通过教育权力下移和教育权力分化组合，以期实现自身治理机制的优化；要促使市场、社会组织与当地教育机构多元权利主体，在民族地区教育资源需求与供给之间达成资源的合理配置，构建与民族地区精准脱贫相协调、适应民族地区教育发展实际情况的新格局；要构建和完善民族地区教育扶贫的精准化、长期化机制，促使现代信息技术与教育精准扶贫相结合，用信息技术引领青少年的行动方向，培养他们随时随地捕捉新知识、学习新知识的能力。” [36]
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责编：周勇
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