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宋才发教授发表《用法治方式巩固民族地区脱贫成果》论文
  发布时间:2020/1/30   来源:中国国际新闻传媒网   记者:向瑞成

2020年是国家精准扶贫的收官年,只能搞真脱贫,不能搞假脱贫,巩固脱贫成果具有极为重要的现实意义。强化法治是实现民族地区精准脱贫的关键,产业发展是民族地区脱贫不返贫的根本,告别贫穷是民族地区向国际社会提供的反贫困经验。民族地区精准脱贫存在的主要问题是:精准脱贫的立法缺位,精准脱贫的权利缺失,精准脱贫的权力失范。巩固民族地区脱贫成果的法治举措是:在制度上持续发力,在法治化上狠下功夫,运用法治思维化解社会矛盾。《河北法学》2019年第11期开辟开篇“专论”专栏,发表宋才发教授《用法治方式巩固民族地区脱贫成果》论文。

  

用法治方式巩固民族地区脱贫成果

一、问题的缘起

巩固脱贫成果具有重要现实意义。社会主义的本质决定了“社会主义要消灭贫穷。贫穷不是社会主义,更不是共产主义。”[1]中国共产党自1921年成立之日起,就确立了“为天下劳苦大众谋幸福”的目标。从历史的维度看,中国共产党如期在诞辰百年前夕的2020年“打赢脱贫攻坚战”,必将在中华民族5000多年文明发展史上留下辉煌的一页,因为中国将首次实现从整体上“消除绝对贫困”现象。从治理的维度看,实现14个集中连片贫困区域的贫困人口脱贫,不仅有利于完善中国特色脱贫攻坚的制度体系,而且可以为世界上不发达国家彻底摆脱贫困困扰提供治理经验。中国素以“民惟邦本,本固邦宁”著称如世。中国社会主义建设的重点是保障和改善民生,让人民群众过上殷实舒坦的好日子,这是执政党和中央政府一切工作的出发点和落脚点。进入中国特色社会主义新时代以来,中央政府又把“脱贫攻坚”和“民生政治”结合起来,使得民生建设成为改善国家与社会关系的主要方面。国家“十三五”发展规划纲要,把脱贫攻坚列为第一“民生工程”和国家蓝图的首要任务,中共十八届五中全会向世界庄严宣布,中国到2020年将“再无绝对贫困人口”,这是中国共产党人对履行宗旨的最佳回答。习近平指出:“发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享” [2]。民生建设已成为当下中国最大的政治,关心最贫困人口的最大福祉,已成为当下社会关注的热点和焦点。在奔向全面建成小康社会的道路上,决不能让任何一个民族、任何一个贫困人口落下,要让人民群众有更多的安全感、幸福感和获得感。可以说执政党和中央政府的这个庄严承诺,最能体现社会主义制度的本质属性,也最能体现新时代共产党人的价值追求。针对民生政治和精准脱贫工作转型的需要,民族地区脱贫攻坚必须坚持“民生底线”和“底线公平”原则,鲜明突出脱贫攻坚的精准性和公共治理属性,注重物质脱贫与精神脱贫齐头并进。因此,巩固民族地区精准脱贫的积极成果,彻底消除千百年来积贫积弱的贫困根源,既是推进民生政治的本质体现,也是社会主义本质的内在要求。只有实现民族地区贫困区域整体脱贫、确保贫困群体脱贫不返贫,才能实现人民安居乐业,国家才能安定有序。

只能搞真脱贫不能搞虚假脱贫。习近平在不同的场合反复强调:“扶贫开发贵在精准,重在精准,成败之举在于精准”[3]。对民族地区精准脱贫绩效的评估考核,必须针对不同区域、不同条件、不同自然生态环境、不同贫困状态下取得的扶贫成果,采取有区别、有差异的评估考核办法才行,决不能像过去那样用“同一把尺子”去衡量。在2020年“脱贫攻坚收官年”即将到来之际,民族地区脱贫攻坚成果的考核验收工作,也正在有条不紊、紧锣密鼓地进行之中。习近平在中共十九大报告中着重强调:要“确保到2020年我国现行标准下农村贫困人口实现脱贫,贫困县全部摘帽,解决区域性整体贫困,做到脱真贫、真脱贫。[4]只有切实做到民族地区贫困群体脱贫不返贫,让脱贫攻坚释放出长远的、持续的民生红利,才算是真正的脱贫。到2020年困扰民族地区的“原发性绝对贫困”问题解决后,贫困将进入“转型性的次生贫困”阶段,同样需要关注最贫困人口的最大福祉问题,尤其需要从“城乡融合发展”“公共服务一体化”两个维度上继续巩固脱贫成果。越是处在解决“贫中之贫、困中之困”“啃硬骨头”的关键时刻,越是要保持高度警惕和清醒头脑,防范少数地方和少数官员急功近利、求功心切,搞“弄虚作假”“官僚主义”“形式主义”的邀功请赏行为。从近段民族地区暴露出来的实际问题看,搞“指标式脱贫”“算账式脱贫”“虚假式脱贫”“游走式脱贫”的情况并不少见。譬如,有些地方为使贫困户达到脱贫硬件,采取“借牛入圈”“借羊入栏”的卑劣手段欺骗考核组;有的地方忙于“算账留痕”,搞春天种果树、年底“被脱贫”的虚假繁荣;有的地方干脆把真正的贫困户拒之门外,看似交了一份“合格”的脱贫答卷,实际上好些真正需要帮扶的特困人群并没有列入帮扶对象;更有甚者通过发放“补助金”“慰问金”的伎俩,骗取贫困群体签字“主动承认脱贫”。所有这些“弄虚作假”的行为,都是与中办、国办联合印发的《关于建立贫困退出机制的意见》相违背的,与中共中央、国务院精准脱贫成果考核验收的要求背道而驰的。为此,本文拟就用法治方式巩固民族地区脱贫成果问题展开深入探讨,以请教于大家。

二、民族地区精准脱贫不返贫的核心要义

强化法治是实现民族地区精准脱贫的关键。贫困原本就是一个相对概念,在不同的国家和地区、不同的发展阶段,都有情形千差万别的贫困现象存在,这是一个不以人的意志为转移的客观事实。依据我国现行农村贫困标准,即按照2010年价格水平(每人每年2300元)计算,中国农村仍然有1660万贫困人口,但是比改革开放元年的1978年减少了7.5亿人[5]。这里还必须指出,我国农村贫困人口除了国务院确认的、14个集中连片的民族地区贫困人口之外,还有“插花”式分布在非贫困县、非贫困村的贫困人口。据有关数据资料显示,全国差不多占41%的贫困人群分布在非贫困村、45%的贫困人群分布在非贫困县[6]。限于篇幅和集中论证的需要,本文的研究仅聚焦于民族地区的精准脱贫问题。长久以来,人们都说民族地区“精准脱贫难”。本人认为“难”就难在于如何保障所有贫困人口和贫困区域,实现“稳定脱贫”和“脱贫不返贫”。即是说贫困户脱贫的年收入水平达标了、吃穿不愁了,只要孩子因贫辍学、住房有危险,就不能说真正脱贫了;即使民族地区“贫困县摘帽”“贫困人口脱贫”了,也不意味着“精准扶贫工作”结束了,农村贫穷落后的状况彻底消失了。巩固民族地区脱贫成果还需要经历一个漫长发展过程,脱贫攻坚的绩效要经得起历史和实践的检验。2019415日至17日习近平在重庆考察时指出:2020年是脱贫攻坚的“收官年”,一定要严格执行贫困“退出标准”和“退出程序”,严把贫困群体和贫困区域退出关;精准脱贫的验收,既要看数量,更要看质量[7]。各个方面都要以法治精神和法治方式,齐抓共管、严把评估验收关:(1)地方政府务必把精准扶贫、精准脱贫工作做深做实,杜绝一味应付“上级检查”的“认认真真走过场”的丑恶行为。(2)上级检查考核部门要打破人情面情观,杜绝习以为常的“大会听汇报,屋里看报表”的官僚作风。(3)驻村干部一定要放下身段、弯下腰“挖穷根”,切实把“两不愁三保障”落实到村、到户、到人,把扶贫和扶智、扶志、扶科技结合起来,让贫困群体通过自身“造血功能”走出困境。“两不愁三保障”是贫困群体脱贫的“基本要求”和“核心指标”,直接关系到贫困群体的生活质量和生存发展问题。基本医保、大病保险和医疗救助措施,是从制度上防止贫困群体“因病返贫”的重要举措,必须加快完善“低保、医保、医疗救助”保障措施,用法治方式巩固民族地区脱贫成果,保证贫困群体实现“稳脱贫”和“真脱贫”。法治是实现精准脱贫的重要途径和有效手段。法治的前提是通过科学立法、严格执法,依靠良法善治引领和规范各种社会关系和利益关系。在民族地区精准脱贫实践中推进法治化建设,说到底就是要运用法治方法和法治手段,矫正过去扶贫工作中的不规范行为,依法维护贫困群体的根本利益,建立保障脱贫对象正当合法权益的长效机制;就是要依法保证精准扶贫和精准脱贫的政策体系,在法律的框架内进行科学设计,实现精准脱贫的各项权力由法律授予;就是要依法约束参与扶贫工作人员和驻村干部的行为,做到精准脱贫的各项举措有法可依、各项具体实施行为在法律允许的范围内进行。地方政府是民族地区精准脱贫的责任主体,在精准扶贫和精准脱贫实践中强化法治的引领作用,有利于促进服务型政府主导完成脱贫攻坚任务,有利于民族地区最终消除贫困的总根源,也有利于人民群众深刻体会政府主导精准脱贫的初衷。从一定意义上说,精准脱贫是“全面推进依法治国”的重要内容,因为精准脱贫的根本目的和依法治国的主要目的,都是为了保障公民的生存权、发展权等基本权利。在精准脱贫实践中加强法治化建设,既是民族地区解决“精准扶贫”难题的加速器,也是实现民族地区“精准脱贫”目标的定盘针。

产业发展是民族地区脱贫不返贫的根本。民族地区由于受到区位偏僻、地广人稀、交通不便的环境约束,与全国其他地区相比较呈现出明显的落后态势。指望城乡一体化发展能够迅速扭转这种落后局面,期待城市资本下乡能够推动经济社会快速发展都是不太现实的,在一定时期内是靠不住的。但可以借助“城乡一体化发展”和“城市资本下乡”的外生力量,推动和促使内生力量发生根本性的质变,催生具有地方特色的、带不走、留得住、能致富的特色支柱产业发展,可以说这是实现民族地区贫困群体脱贫不返贫的压舱石。它的重大价值和对巩固脱贫成果的重要作用,体现在这些能够适应地方实际情况的特色产业,是支撑区域经济发展的核心力量,对于吸纳就业人口、创造就业机会,尤其是对增加贫困群体经济收入的增长,具有稳定的、持续的和根本性的促进作用。必须加大对特色产业扶贫培训力度。要通过对特色产业进行扎实有效的扶贫培训工作,让贫困群体和留守儿童的家长们有一技之长,在自己的家门口就能够找到一个相对稳定的就业岗位。这无论是对贫困家庭脱贫之后不返贫,还是对从根子上解决留守儿童问题、阻断贫困的代际传递,都是有百利而无一害的大好事情。按照中央政府的决策部署到2020年,民族地区通过扶持具有发展后劲的特色产业这一项,就可以解决3000万贫困群体的脱贫问题。观察和评估民族地区是否实现了“真脱贫”,不能把眼睛死死盯在脱贫人口数字上,也不能只看农民收入在短期内增加了多少,而要看是否建立起有利于农民发家致富、可持续发展的特色产业。这些起支撑作用的特色产业,既不会随着精准扶贫工作的结束而消失,也不会随着扶贫专家的撤走而失效,它能够以自身的功能作用带动其他产业发展,给当地农民群众带来稳定的、多元化的收入来源。未来乡村农产品市场的调控决策和目标选择,必须是在凸显具有地方特色支柱产业发展的前提下,提高特色产业生产和流通领域的组织化、现代化、规模化和集约化水平,建立以“将来时”大数据指标为基础的先导型政府信息服务体系,既为老百姓提供能够“放心使用”的安全农副产品,科学预测并提前平抑市场大起大落的物价水平,又为民族地区民生建设和决胜小康提供重要支撑。地方政府要提高综合性服务能力,对那些具有发展潜力、影响力较大的特色产业,无论其主体是村集体抑或个体经营者,政府都要一视同仁地舍得花本钱和大气力去扶持。对特色产业生产基地、农副产品供应基地提供的主要优质品种,政府要加强先行指数采集和实时重点监测预警,从源头上扭转“吃什么都没有味道、吃什么都没有安全感”的被动局面,为老百姓提供“从地头到餐桌”能够放心食用的农副产品,为民族地区特色支柱产业发展提供周到的专项信息服务。今后凡“出现农副产品大面积严重过剩,价格大幅下跌,给农民造成严重损失浪费的,特别是扶贫攻坚地区,可以认定为‘责任事故’,要追究相关主管部门和直接责任人员的过失,责令其必须保护受损农民的利益,赔偿当事人的经济损失,不得推诿塞责。”[8]

告别贫穷是民族地区提供的反贫困经验。饥饿和贫穷是一个世界性的痼疾,反贫困是人类社会发展必须面对的一项艰巨斗争,消除饥饿和贫穷是高悬各国政府头上的一把利剑。国际社会反贫困经验表明,当一个国家贫困人口的比重下降到10%以下的时候,“脱贫”和“减贫”就进入了艰难的“相持阶段”。中国“打赢脱贫攻坚战”的总目标,分为两个阶段进行:第一阶段是消除“绝对贫困人口”阶段,即通常所说的“脱真贫”,到2020年实现在现行标准下,完全消除农村绝对贫困人口。第二阶段从2020年到2035年,是缓解和消除“相对贫困人口”阶段,即通常所说的“真脱贫”。到那时“城乡区域发展差距和居民生活水平差距明显缩小,基本公共服务均等化基本实现,全体人民共同富裕迈出坚实步伐,美丽中国目标基本实现。” [9]国家最终确认的绝对贫困人口和贫困区域,基本上都属于14个集中连片的资源贫瘠、生态环境恶化的西部民族地区。依据2011年国务院确定的贫困标准,经过脱贫攻坚的久久为功,“农村贫困人口从2012年底的9899万减少到2018年底的1660万,累计减少贫困人口8239万人,贫困发生率从10.2%下降到1.7%;建档立卡的贫困村从12.8万个减少到2.6万个。” [10]中国能够如期解决贫困区域和贫困人口的精准脱贫问题,是世界上最先实现“联合国千年发展目标中减贫目标”的发展中国家。“建档立卡”被国际社会称之为“中国式”扶贫方法,它的最大优越性和创新之处就在于“精准识别”,把原来的“大水漫灌”转变为“精准滴灌”。譬如,甘肃是全国脱贫任务最繁重的省份之一。在甘肃省民族地区的21个县当中,就有19个县属于贫困县,其中17个县属于国定“深度贫困县”。为保证在脱贫验收的时候,既不降低标准、扩大范围,又不拔高标准、吊高胃口,甘肃省及时修订了《甘肃省精准脱贫验收标准及认定程序》,取消了行业部门与脱贫无关的一些“搭车任务”,对超出“两不愁三保障”的额外指标一律予以剔除。制定了《甘肃省深度贫困地区脱贫攻坚实施方案》,出台了30多个配套政策文件,补齐了政策资金短板,全面实施“五级党委书记齐抓共管”脱贫攻坚问题,确保深度贫困地区脱贫攻坚取得实效[11]中共中央、国务院明确规定,到中国共产党成立百年前夕的2020年,必须使全国所有贫困县全部摘帽,所有贫困人口彻底告别饥饿和贫穷,这确实是一件前无古人的伟大事业。针对“联合国2030可持续发展目标”中的“减贫目标”,中国政府相应地制定了落实“减贫目标”的具体策略;针对中国发展进程中的贫困问题,及时提出了“乡村振兴战略”,即通过农业农村现代化实现全面小康。中国已经提前完成了消除饥饿和贫穷的目标,贫困群体营养改善卓有成效,粮食安全保障水平显著提高,农业可持续发展具有坚实基础。民族地区在“减贫实践”中,为世界反贫困提供了鲜活的范例和可供效仿的经验:政府是贫困地区和贫困人口实现精准脱贫的责任主体,政府以经济发展作为解决一切问题的核心和抓手,以规划引领和政策法规保障发展,正确发挥市场机制配置资源的作用,注重先行先试循序推广的策略,注重对外发展合作和经验交流[12]

三、民族地区精准脱贫存在的主要问题

精准脱贫的立法缺位。精准扶贫和精准脱贫的过程强调“精”和“准”,这既是对脱贫手段和脱贫效果的特殊要求,也是对脱贫对象、脱贫目标的准确定位。“精准脱贫法治化”的一个基本要求,就是要做到“有法可依、有法必依”。然而多年来的扶贫开发和精准脱贫工作,多是依赖中央政府和地方政府出台的政策进行,国家并没有出台统一的、可供遵循的法律规范。国务院扶贫办曾在2009年启动《中国农村扶贫开发法》的前期工作,譬如,开展了立法的前期调研,制定了扶贫开发法的立法方案等,但是《中国农村扶贫开发法》终究没有制定出台。国务院对精准脱贫的立法,多以“条例”“决定”“规定”“建议”“办法”等形式出现,还有一些立法属于部门规章和临时性政策。尽管不少民族地区也制定了《农村扶贫开发条例》之类的地方法规,终究由于立法的权威性有限,立法较为粗放致使立法质量不高,大多没有涵盖精准扶贫的基本要义,对民族地区精准扶贫和精准脱贫指导力和约束不强。立法的缺位不仅导致精准扶贫和精准脱贫缺乏稳定性和权威性,而且从整体上制约了民族地区扶贫开发事业的健康发展。把政策与法律进行比较,政策不属于法律的范畴,更多的带有“人治色彩”,缺乏法律“强制执行”的刚性,也不具备系统性、稳定性和强制性的特点,而且政策的作用效力在不断弱化。在一些民族地区往往由于政出多门,对脱贫过程中“精”和“准”的理解存在着严重误差,加之有关规范缺乏统一性、稳定性,致使精准脱贫的评估验收工作缺乏规范的操作程序。这主要体现在有些地方政府出台的规定,对具体的“扶贫对象识别”模糊,对“脱贫对象认定”较为随意,致使脱贫政策覆盖不到位;对于脱贫资金的发放和使用、脱贫项目的落地实施,缺乏一套严格的程序化、透明化的管理机制,少数政府官员滥用职权、以权谋私和贪污腐败现象屡禁不止;各地杂乱纷呈的所谓“脱贫意见”“评估办法”叠出,有时候为了满足“脱贫硬性指标”的要求竟不择手段,不惜损害脱贫对象的切身利益和长远利益;在同一个地区的不同区域之间,在同一个地方政府的不同部门之间权责不明晰,考核标准和评估考核办法也不尽一致,造成部门之间相互争权夺利、推诿责任。加之脱贫政策的短期效应,地方政府追求短期的脱贫效果,导致精准脱贫在一些地方流于形式、治标不治本。要解决精准脱贫立法缺位问题,需要制定出台全国统一实施的脱贫法律,依法明晰脱贫攻坚由中央政府主导、各级地方政府分工负责的组织原则,依法界定民族地区统一的贫困标准认定要素,构建贫困主体完整的权力体系,规定严密的脱贫资金使用办法和项目管理程序,建立严密的脱贫成果考核与责任追究制度,为精准脱贫向纵深推进和脱贫成果评估验收提供法律依据。

精准脱贫的权利缺失。贫困群体的物质文化生活贫困,反映和折射出来的是“权利贫困”(权利缺失)和“精神贫困”。也即是说贫困群体之所以陷入“绝对贫困”状态,究其真正的、真实的原因,并不在于贫困者个人抑或家庭的贫困问题,根子在于国家、政府和社会,贫困毕竟是“社会不公平”的客观反映和本质体现。因为国家和政府在接受了“人民授权”的委托之后,就成为社会资源和社会利益的分配者与调节者,有责任尽最大的努力保障社会弱势群体的“生存权”和“发展权”。民族地区实施精准扶贫和精准脱贫的实质,就是以习近平为核心的中央政府,为消除民族地区集中连片特困群体的“绝对贫困”、改善民生而做出的重大战略决策;就是新时期国家和政府主动承担对“绝对贫困”群体“生存照顾”责任的重要体现。贫困群体要实现长期稳定脱贫不返贫,离不开个人知识技能提升和政府提供资金扶助,离不开政府对贫困群体的生存权、医疗救助权、受教育权实施全覆盖。在实行生产资料公有制的社会主义国家里,政府自然是“绝对贫困”群体“生存照顾”的主要责任承担者。但是这并不意味着必然排斥社会领域里诸如企业组织、社会组织等其他主体发挥积极作用,也并不意味着国家和政府是唯一的责任承担者。所谓贫困群体精准脱贫权利缺失,集中反映在社会主义初级阶段,权利结构不平等和不合理致使部分社会成员陷入物质贫困;又由于权利结构不平等、不合理加剧了社会对贫困群体的歧视和偏见,致使贫困群体因人格尊严受到侵害而陷入精神贫困。说到底是贫困群体保护自身利益、维护自身权利的能力缺失,是贫困群体陷入贫困境地而不能自拔、自救的总根源。当下贫困人口权利缺失主要体现在如下两个方面:(1)一般性的、普遍性的公民权利得不到有效保障,诸如法律规定的公民有劳动就业的权利、有接受平等国民教育的权利、生病抑或伤残后享有医疗保障的权利等,由于贫困人口在异常复杂的社会现实矛盾中自身能力缺失,使得上述种种本应享有的权利无法得到落实,最终使得自己陷入难于自拔的贫困旋涡之中。(2)对于已经被列入贫困群体抑或被确认贫困身份的人群,由于国家对贫困群体实施全面救济的立法不完善,抑或国家尚未建立较为系统、较为完善的权利保护体系,致使这些本应获得国家救济和社会扶助的人群,往往被扶贫机构忽略、遗忘抑或受到人为排挤,最终跌入绝对贫困的泥潭之中。这种情况反映在精准脱贫过程中,体现出来的普遍状况就是忽略了贫困群体自救的主动性,片面强调和突出了政府主导脱贫的权威作用,抑制乃至抵消了贫困群体自主摆脱贫困的积极性。还需要指出的是中国的精准扶贫和精准脱贫机制,基本上属于自上而下“行政命令模式”,政府是精准扶贫和精准脱贫唯一的主导者和决策者,广大被扶贫对象、贫困群体真正参与扶贫决策的情况极为罕见,民族地区其他参与扶贫主体更缺失参与扶贫决策的机会,致使一些地方精准扶贫和精准脱贫工作,出现“唱戏的人少、看戏的人多”的尴尬局面,严重地影响了精准扶贫和精准脱贫目标保质保量的如期实现。

精准脱贫的权力失范。民族地区“治贫”必须先“治权”,重点是要用法治方式规范政府公权力的运行,把各级政府主导和推行的精准扶贫和精准脱贫活动,统统纳入到法治规范的框架体系之中。在精准扶贫实践中一个至关重要的任务,就是必须做到对贫困户和贫困个体的精准识别。唯有对集中连片“绝对贫困”群体的精准识别,根据不同贫困户不同的致贫原因和脱贫诉求,有的放矢地进行精准帮扶,才能够确保每个贫困户和贫困个体精准脱贫。老百姓经常说:“会哭的孩子有奶吃”。这句话反映了一个不公平的现实,就是有些民族地方从上到下、从领导干部到普通群众,一度都在哭穷、喊穷和装穷,争着戴上“贫困县”“贫困户”的帽子,以便轻轻松松地获得更多的扶贫资金、扶贫项目和扶贫政策。因而精准脱贫的权力失范,主要反映和体现为操在政府手中的公权力,在民族地区脱贫实践中被普遍滥用,甚至出现了诸多严重违法违规的行为。(1)在精准脱贫实践中,发生诸多执法不严和徇私舞弊现象。在扶贫一线的政府官员由于自由裁量权过大,尤其是在对集中连片贫困区域特困群体的认定、扶贫资金发放以及对重点扶贫项目的操作管理上,表现出乱作为和严重贪腐行为。在一些民族地区对贫困群体的识别,多采取“民主评议”的方式进行,但是这种评议的程序又极不规范、过程极不透明。村干部在贫困群体识别上的权力过大,他们往往利用宗族关系、血缘关系和亲情观关系,非法占用扶贫对象名额,优亲厚友、以权谋私、收受贿赂,致使真正的贫困群体得不到实质性的救助和帮扶。譬如,“广西马山县2015年就违规认定3119名扶贫对象。其中,343名为财政供养人员,有2454人购买了2645辆汽车,43人在县城购买了商品房或自建住房,439人为个体工商户或经营公司。”[13]可以说,扶贫对象基本是在村干部主导下进行暗箱操作的结果。在有些地方精准扶贫和精准脱贫变成了“精准填表”。据权威资料披露,某贫困村驻村干部的主要精力就是“精准填表”,为了打印这些报表资料,该村打印机一年内用坏3台。这种本末倒置的所谓“精准扶贫”,实实在在地演变成了“假大空”式的扶贫[14]。(2)在精准脱贫过程中,发生诸多贪污腐败违法犯罪行为。越是在国家加大对贫困地区扶贫力度、加大对重点贫困区域资金投入的时候,越是容易诱发和滋生贪污腐败等违法犯罪行为。只有在精准脱贫的各个具体环节上,严格做到事前制度防范,事中加强监督管理,事后严厉打击职务犯罪行为,才能通过民主监督程序防止干部权力失范,防止脱贫项目资金被套、侵吞和截留,为民族地区精准脱贫提供强有力的司法保障。(3)在精准脱贫现实中,还不同程度地存在其他行为失范问题。譬如,《公务员法》明令禁止国家公务人员,以任何身份、任何方式参与抑或从事营利性活动。《中国共产党纪律处分条例》也明确规定,党员干部不得从事营利性活动抑或从事有偿中介活动。但是在民族地区一些地方,有些利欲熏心的党员干部于党纪国法于不顾,肆意在互联网上出售当地土特产品,从中牟取私利、赚取中介费和好处费;即使有些看似符合基层实际需要的所谓“脱贫做法”,也可能是与国家法律法规相违背、相抵触的,驻村的党员干部不应当以身试法,冒险突破精准脱贫权力失范的底线[15]

四、巩固民族地区脱贫成果的法治举措

巩固民族地区脱贫成果必须在制度上持续发力。制度是人类社会为资源、权力、价值和利益分配而形成的各种规则总和,通常是指有意识创造出来并通过国家正式确立的各类成文规则,具有要求人们共同遵守的准则性和强制执行的约束力。20164月习近平在视察安徽时指出:“脱贫攻坚已进入啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段,必须有横下一条心来的劲头。”“防止返贫和继续攻坚同样重要,已经摘帽的贫困县、贫困村、贫困户,要继续巩固,增强‘造血’功能,建立健全稳定脱贫的长效机制,坚决制止扶贫工作中的形式主义……从制度上对脱贫质量进行保障。[16]对于巩固民族地区精准脱贫成果而言,同样需要“从制度上对脱贫质量进行保障”。只有制度才能够发挥管长远、管根本的作用,国家应当为民族地区巩固脱贫成果提供制度支撑。即是说要从稳定脱贫绩效的制度建设上,加大“致贫返贫风险”防控能力,实施健全稳定的脱贫长效机制,建立“返贫风险”规避机制和可持续的脱贫保障机制。这里所论及的“可持续的脱贫保障机制”,是指在制度体系上建立贫困群体“脱贫不返贫”的保障机制,即使在新的环境里出现返贫现象抑或发生新的贫困问题,也能够通过制度保障实现“有效兜底”。各级地方政府一定要从稳定脱贫绩效制度建设上持续发力,在坚持脱贫标准上持续用功,实现贫困地区和贫困群体“脱真贫”“真脱贫”“不返贫”。要坚决反对和杜绝“低标准脱贫”“虚假脱贫”“数字脱贫”和“突击式脱贫”,力戒各种各样的形式主义,以更精准的举措和超常规的力度,夯实贫困群体稳定脱贫的基础,激发贫困人口内生动力,从源头上把住脱贫之后又返贫现象的发生。要进一步完善扶贫干部、乡村干部政绩考核制度,省级政府要因地制宜地制定本省考核评估标准,落实脱贫效果的督查和巡查举措;地方政府要根据督查和巡查出来的实际问题,做好持续整改、跟踪问效的细致工作。考核督查要突出问题导向,尽量减少不必要的、过多过滥的检查考评,切实改进扶贫督察体制机制,强化对扶贫干部的监督问责,让那些搞形式主义扶贫的人付出沉重代价。

巩固民族地区脱贫成果需要在法治化上狠下功夫。我国的精准扶贫和精准脱贫已经进入整体评估验收阶段,仅靠“条例”“决定”“规定”“建议”“办法”等立法形式,实在很难满足和适应精准扶贫和精准脱贫的需要,必须加快国家层面的立法。建议由全国人民代表大会及其常委会制定《扶贫开发法》《扶贫产业促进法》等法律,为民族地区巩固脱贫成果提供指引和依托。民族地区立法机关要依据《立法法》对民族自治地方的赋权,结合民族地区精准扶贫和精准脱贫的实际情况,梳理甄别过去制定的扶贫和脱贫法规文件,及时予以剔除、修订、补充和完善,确保这些扶贫脱贫法规文件与时俱进、科学合法。这里所论及的“精准脱贫法治化”,是指适应宪法精神的具体化、宪法规定的实践化要求,把法治理念、法治思维、法治方式和法治方法,因地制宜地运用到精准脱贫的实践当中去。为了避免和防止“虚假脱贫”“数字脱贫”“填表脱贫”现象的滋生蔓延,必须完善脱贫成果的评估验收制度,健全精准脱贫考核机制和激励机制,实现民族地区精准脱贫法治化。精准脱贫法治化的基本内涵包括,精准脱贫法律制度建设的民主化、法律实施执行的公正公开化,以及法律监督考核的严密规范化。在立法上,要建立一部适应民族地区实际情况的法律制度,应当藴含精准脱贫的法律目的、法律精神和基本原则,各级政府的职责权限,公民权利同国家责任的关系,以及“脱贫对象识别标准所要考量的基本要素,帮扶手段和方式的规制,资金和项目管理的基本程序,监督和考核标准以及贫困主体的合法权益救济等等。”[17]在执法上,必须彻底改变过去单纯由政府主导脱贫、以强制命令手段推动脱贫的工作方式,注意保护和提高脱贫对象的参与度,提高脱贫法律执行的民主性和透明度,依法保障脱贫对象的知情权、参与决策权和监督建议权。在监督上,法律需要设计比较科学完善的程序,在识别、帮扶和管理环节中补充法治化程序,以利于监督脱贫的规范操作,增加地方政府在脱贫职责中的程序性义务,保障精准脱贫在法治化的轨道上运行。在考核上,精准脱贫评估考核既包括对脱贫成果的评估考核,也包括对驻村扶贫干部绩效的考核。任何单位和部门不得以任何借口强迫村级“填报扶贫数据”,严禁各地“多头考核”“搭车考核”和“层层考核”。对于少数领导干部在考核验收中流于形式、敷衍塞责的,无论是谁、也无论其职位有多高、权力有多大,只要胆敢以权谋私、弄虚作假,就一定要依法依规严肃处理,触犯法律的要依法追究法律责任。民族地区地方政府部门一定要严明纪律、转变作风,压紧压实精准脱贫责任,从严从实加强督导考核机制,确保精准脱贫绩效考核验收的高质量、高水平。要进一步完善纪检监察制度,纪检监察和审计部门必须精准锁定目标和范围,将扶贫资金监管的关口前移,做到扶贫项目落实到哪里、扶贫资金发放到哪里,纪检监察和审计的触角、问责和监督就延伸到哪里,让纪律产生威慑力、执纪有的放矢。对于在民族地区精准扶贫和精准脱贫领域中,发生的所有腐败案件都要持零容忍态度,一查到底绝不姑息;对于那些知法犯法、执法违法的政府官员,一经发现就要坚决查处、绳之以法,对政府官员形成强有力的警示效应。

巩固民族地区脱贫成果需要用法治思维化解社会矛盾。在精准扶贫和精准脱贫过程中,民族地区农村基层干部和农民群众,多习惯于使用惯性思维处置和化解社会矛盾,还不善于运用法治思维和法治方式化解社会矛盾。通过权力压服“摆平”的野蛮方式,仍然是当下农村处置和化解社会矛盾的手段,法治话语还没有形成为话语权,迫切需要在法律价值认同的基础上,普遍提升全社会法治思维水平。国家和政府的权力原本就不是与生俱来的,而是来自于人民的授权。它们两者之间的关系是:人民向国家和政府委托授权,国家和政府向人民负责。因此,习近平在十九大报告中指出:必须“建设法治政府,推进依法行政,严格规范公正文明执法。”[18]处在中国特色社会主义新时代,决不能继续搞“人治”“以权压法”那一套,各级政府和政府官员要学会尊重人民群众,人民群众是我们的“衣食父母”和最大“靠山”。对于像精准扶贫、精准脱贫这样涉及国计民生的重大事情,必须善于同人民群众“好好商量”,善于运用法治思维和法治方式化解和解决社会矛盾。“运用法治方式满足人民对幸福生活的追求,就需要运用法治国家解决权力与权力之间的矛盾;用法治政府解决权力与权利之间的冲突;用法治社会解决权利与权利的纠葛。” [19]尽管法治建设的目的在于保障公民权利能够自由地实现,但是权力和权利无论如何都不能任性,法治不允许有不受任何约束的“绝对自由”的存在,也不允许有不受任何约束的“绝对权利”的存在。法治的核心要义就在于运用法律制度限制权力,运用法律实现权利保障权利,权力和权利都只能在“法治平台”上实现。在评估和验收精准脱贫绩效、巩固脱贫成果的问题上,更需要运用法治思维和法治方式解决和处置相关社会矛盾问题。这里所论及的“法治思维”和“法治方式”,并不是指通常所说的“依法办事”,而是必须学会并善于把法律作为解决基层社会矛盾的主要手段,善于把法律作为评估和验收精准脱贫绩效、巩固民族地区脱贫成果的主要方式,妥善处理好法治与其他治理方式、法治规范与其他社会规范之间的融洽关系。

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责编:周勇

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