中国国际新闻传媒网北京11月21日电  我国的人民代表大会制度不仅是人民当家作主的制度载体，而且是当今世界上人类民主形式中最好的政治形式，制度优势是国家赢得战略主动权的关键优势。人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度载体，我国以国家根本大法的形式确立全过程人民民主的载体，人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径，人民代表大会制度具有发挥政治制度功能的独特优势。国家推进人民代表大会制度创新、引领人民有序参与国家治理，完善人大运行机制并增强人大立法和权力运行的规范性，加强党对人民代表大会制度和人大工作的全面领导，通过人大制度体系创新保证人民有序参与国家治理。未来要进一步完善人民代表大会制度体系，保障有效实现人民当家作主。人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度，需要在依法履职实践中深入践行全过程人民民主，发挥基层人大代表在基层社会治理中的作用，彰显人大监督在国家监督体系中的功能优势。由贵州省社会科学院主管主办的全国中文核心期刊、中文社会科学引文索引CSSCI来源期刊、中国人文社会科学核心期刊、社会科学类国际交流期刊、贵州省一级期刊、国家社科基金资助期刊《贵州社会科学》，2022年第9期开辟“政治·哲学研究”专栏，首篇发表宋才发《人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度保障》论文。《贵州社会科学》主编索晓霞（兼），执行主编黄旭东。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家。广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师；贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人；内蒙古财经大学特聘教授。

人民代表大会制度是实现

全过程人民民主的制度保障

宋才发 

制度优势是国家赢得战略主动权的关键优势。我国的人民代表大会制度不仅是人民当家作主的制度载体，而且是当今世界上人类民主形式中最好的政治形式。坚持党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一，是新时代人民代表大会制度的显著特点和制度优势，是推进国家治理体系和治理能力现代化的根本支撑。2021年底党中央印发的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，是执政党推动新时代人大制度创新发展、提高人大工作质量、服务全过程人民民主的重要举措，使得人民代表大会制度更加成熟、更加定型。

一、人民代表大会制度是实现全过程人民民主的制度载体

（一）以国家根本大法的形式确立全过程人民民主的载体

《宪法》是国家权力的授权书、人民权利的保障书。“中华人民共和国的一切权力属于人民”，是一个由《中华人民共和国宪法》（以下简称《宪法》）确立的规范命题，其根据则是“人民掌握国家政权”的事实命题。我国现行的人民代表大会制度，还不是恩格斯晚年在总结“共产主义者同盟”历史经验时所论及那种“完全民主”，而是由人民代表组成人民代表大会和国家政权机构，再由国家政权机构代行人民赋予的权力。2019年习近平总书记在上海虹桥街道考察时指出：“人民民主是一种全过程的民主，所有的重大立法决策都是依照程序、经过民主酝酿，通过科学决策、民主决策产生的。”《宪法》“是治国安邦的总章程”，人民代表大会则是确立全过程人民民主的制度载体，它吸纳了党领导人民进行民主政治建设的理论成果和实践成果。人民是制定《宪法》的主体，但是人民事实上又难于直接运用这个“制宪权”，于是国家成立了各种形式的制宪机关，负责把不同区域、不同职业、不同阶层人民的愿望收集起来，集中输入到体现人民意志的《宪法》当中去。用这种办法保障和实现人民的选举权和被选举权，使得立法过程反映出人民的意志和意愿，也展示出中国民主的特色和优势。从民主制度实践形式看，“五四宪法”只是把人民代表大会制度作为人民管理国家的形式，当时并没有规定其他的民主管理途径。1982年《宪法》规定加强社会主义民主和法制建设，人民可以通过非国家机关的方式参与国家管理，规定了“直接民主”的实现途径，即人民不但可以通过全国人大和地方人大行使国家权力，而且可以通过人民代表大会以外的其他民主形式，行使管理国家和社会事务的权利，形成了民主的《宪法》制度。从1982—2018年，全国人大先后对《宪法》进行过五次修改，一共通过了31条“宪法修正案”，2011年我国社会主义法律体系基本成熟并宣告形成。这一系列坚持和完善人民代表大会制度的重大成果，为实现和保证人民当家作主权利提供了有力的法治保障。《中华人民共和国立法法》规定，无论全国人大及其常委会制定专门法律、部门法律、国务院制定行政法规，还是各级地方人民代表大会制定地方性法规，无一例外都必须“根据宪法，制定本法”“不得同该法律的基本原则相抵触”。凡属与《宪法》相抵触、违反《宪法》规定的法律法规一律无效。受现行《宪法》（即1982年《宪法》）保障的“全过程人民民主”，作为执政党治国理政的一项政治主张，事实上承载着执政党对未来民主制度设计、实践探索的愿景和目标，对于实现国家治理现代化具有重要的价值和意义。《宪法》构建了一个较为完备的人民民主规范体系，其内涵包括国家根本任务条款、人民主权条款、国家性质条款、人民代表大会制度条款、政治参与条款和民主集中制条款等，所有这些条款都与人民民主全过程的特征相契合。

（二）人民代表大会制度是实现人民当家作主的根本途径

人民代表大会制度是有别于世界上其他国家的政权组织形式。它既不同于马克思主义创始人当年设想的工人阶级领导的政权，也不同于世界上第一个社会主义国家创始人列宁提出的工农联盟政权，它是中国共产党领导人民在人类政治制度史上的一个伟大创举。我国的人民代表大会制度始建于1954年，是人民共同利益和共同意志的集中体现，实践证明它是人民当家作主的最佳实现形式。人民代表大会制度与中国传统文化中的“大一统”思想有着相通之处，符合统一的、多民族的、单一制的国情实际。由人民代表大会制度独创并实现的“议行合一”原则，实现了民主和效率的统一，有利于实现和维护国家统一和社会稳定，有利于把“中国之制”优势转化为“中国之治”的效能。在“中央人大工作会议”上，习近平总书记用“六个必须坚持”概括“党推进人民代表大会制度理论和实践创新的新理念新思想新要求”；用“八个能否”“四个要看、四个更要看”的标准来评判民主的真实性，为新时代加强和改进人大工作提供了行动指南。习近平总书记还概括了执政党坚持和发展人民民主的“五个基本观点”，阐明了党关于民主的立场、观点、方法，为人类政治文明发展贡献了中国智慧。党的十九届六中全会提出要发展全过程人民民主，不断健全和完善人民当家作主制度体系的任务。要在新时代实现全过程人民民主，无论如何离不开人民代表大会这个制度载体，人民代表大会也须臾离不开人民代表这个制度主体，需要始终不渝地坚持人民主体地位、优化人大代表结构，加快建立与完善人大代表履职工作服务保障机制。所以，习近平总书记强调要“发展更加广泛、更加充分、更加健全的全过程人民民主。”在人民对民主、法治、公平、正义、安全、环境要求日益增长的情势下，需要推动人民代表大会制度与时俱进，更加重视人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，不断满足人民群众对美好生活的现实需要，不断把人民代表大会的制度优势转化为国家治理效能。全国人大及其常委会按照《宪法》赋予的法定职权，为切实解决不便监督、不好监督、不敢监督、不善监督的问题，制定了关于加强和改进全国人大代表工作的35条具体措施。判断一种具体的政治制度好不好，需要用具体的实践效果来检验、以人民的真实感受来衡量。

（三）人民代表大会制度具有发挥政治制度功能的独特优势

人民执掌国家权力是人民当家作主最大的政治民主。人民代表大会制度是人民一切权利得以实现的制度保障，最显著的功能就是实施立法权、审议权、监督权、决定权和任免权。基层群众自治是中国人民的伟大创造，是人民当家作主最直接的表达和表现形式。人民群众一旦被剥夺抑或丧失民主权利，“起点”立马就会变成为“终点”，就没有任何“全过程”可言。人民代表大会制度把一切权力属于人民的理念，较完整的体现在“为中国人民谋幸福”的执政宗旨之中。人民代表大会制度在执政党的全面领导下，把人民的需求、党和国家事业发展的需求、社会进步的需求有机地衔接起来、统一起来，把人民共同利益和共同意志有机地转化为国家治理的目标任务，凸显了社会主义民主的“全过程”属性和“全覆盖”范围，较好地发挥了政治制度功能的独特优势，人民是当下和未来建设“法治中国”最根本的中坚力量。《宪法》赋予人民代表大会制度最根本的政治制度功能，就是保障人民当家作主、中华民族伟大复兴目标的实现。人民代表大会及其常委会作为人民代表大会制度的载体，通过行使《宪法》和法律赋予的立法权、监督权、决定权和任免权等国家权力，有效实现对国家和社会事务的管理和监督。结构决定功能，任何环节民主制度的变革和调整，都会直接抑或间接地影响到全过程人民民主功能的发挥。全过程人民民主意味着民主的所有要素、所有环节缺一不可，它们是衡量和检验人民当家作主权利是否落到实处的重要标准。通过人民代表大会这个制度平台，把民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督各环节贯通起来，确保人民当家作主的政治权利和其他权利得以顺利地实现。为此就需要发挥人民代表大会独特政治制度功能作用，加强和改进立法、法律实施监督等方面的具体工作，健全民主立法的论证、评估、评议和听证制度，用制度保障全体人民依法行使各项管理国家和社会事务的权利，充分发挥人民代表大会制度“广泛凝聚各方共识、集中力量办大事”的优势。

二、推进人民代表大会制度创新引领人民有序参与国家治理

（一）完善人大运行机制并增强人大立法和权力运行的规范性

人民代表大会制度是人民参与管理国家事务的主要渠道。人民代表大会制度越能充分广泛地发扬人民民主，人民群众参与管理国家事务和社会事务的程度就越高，党和政府获得社会公众的支持度和满意度也就越高。但是，从人大常委会作为全国人民代表大会的常设机构和国家最高权力机关来看，人大常委会无论在行使国家最高立法权、掌控和运行国家最高权力的规范性方面，还是在发挥人大代表管理国家事务的主体作用方面，在调动人大代表广泛参政议政的积极性方面，事实上距离执政党的要求和人民的期待还有较大的差距。这主要反映在如下几个方面：（1）全国人大代表在代表大会闭会期间，不应当满足于“曲终人散了事”的状态，履职尽责也不应只是体现在大会期间，缺少会后参与和有效监督人大常委会工作的有效渠道，人大代表如何保持同选民以及选举单位的联系，也缺少制度保证和内在动力。（2）人大代表反映人民共同利益诉求、愿望要求和建言献策的渠道不畅通，在督促政府解决群众急难愁困方面，还没有把人大代表角色应有的功能发挥出来，很难看到人大代表建言献策的权威性、实效性。（3）人民代表大会行使权力的法律效力存在一定的不确定性，如“一府两院”的工作报告没有被人大及其常委会通过，很难看到相关领导因其过失或过错而引咎辞职、承担失职渎职的法律责任；被带病提拔的干部在新的工作岗位上再度贪污腐败，也很难看到对提拔单位和提名者、审查者和考察者的责任追究。（4）人大常委会存在越权立法、修法的问题，当下的全国人大常委会与1982年前“不具备立法权”的情形相去甚远，全国人大常委会的立法权限已经不再是“适当扩大”问题，事实上是“扩大得很大”了。以至于全国人大常委会立法权界限呈现出“模糊化的趋势”，在一定程度上出现权力“失范的情形”。如全国人大常委会对《中华人民共和国刑法》的修改幅度，事实上有违“部分补充和修改”的规范要求，修改的范围和程度也不符合“不得抵触刑法基本原则”的规范要求。如何应对和纠正这种权力扩张和“失范”的情形，是新时代推进人民代表大会制度创新、完善全国人大及其常委会权力配置，有效遏制全国人大常委会立法权无序扩张和“失范”的重大课题。经过党的十八大以来对《宪法》的多次修改，到2018年推出第五个《宪法修正案》，事实上《宪法》对全国人大常委会的职权已经做出了全新的规定，有关国家机构的规定共设有79条，其内容修改修正最突出的亮点就是“扩大了全国人大常委会的职权，包括立法权与监督宪法实施的权力”。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时期内，应当改善人大代表和常委会组成人员的年龄结构和知识结构，逐步实现常委会委员专职化，这些都是实施依法治国、建设法治中国的迫切需要。

（二）加强党对人民代表大会制度和人大工作的全面领导

人民代表大会制度是党领导国家政权机关的制度载体。2021年新制定17部法律、修改26部法律，立法和修法坚持和体现了党的全面领导，并且把“坚持党的全面领导”载入人大、政府组织法。在《监察法》等十多部法律的制定和修改中，都把“坚持党的全面领导”列为具体的法律条款，为坚持和实现党领导国家政权机关提供了制度保障。习近平总书记指出，“人民代表大会制度是党领导国家政权机关的重要制度载体，也是党在国家政权中充分发扬民主、贯彻群众路线的重要实现形式。”各级人大及其常委会要按照习近平总书记提出的“四个机关”的要求加强人大自身建设，使之“成为自觉坚持中国共产党领导的政治机关、保证人民当家作主的国家权力机关、全面担负宪法法律赋予的各项职责的工作机关、始终同人民群众保持密切联系的代表机关。”新时代加强党对人民代表大会和人大工作的全面领导，主要体现在党中央支持全国人大及其常委会依法行使职权，适时召开中央人大工作会议，研究如何完善党领导人大工作的制度机制上面；把《宪法》实施摆在治国理政的突出位置，推动《宪法》与时俱进、全面实施，保证党的路线方针政策得到全面有效的贯彻执行上面。譬如，第五个《宪法修正案》就把党领导人民取得的重大理论创新、实践创新、制度创新成果，增添进《宪法》条款，以国家根本大法的方式确认下来；适时根据发展变化了的新情况新要求，把原来的“法律委员会”更名为“宪法和法律委员会”，新增设“社会建设委员会”；开展《宪法》解释、实施《宪法》监督，依法有序推进“合宪性审查”工作，及时回应人民群众对《宪法》相关问题的关切；在《宪法》中新增设“监察委员会”专门一节，通过制定《监察法》建立适合中国特点的监察制度和体制机制，所有这些都是对人民代表大会制度的重大完善和发展。在“十四五”规划实施乃至更长的时期内，需要始终如一地坚持党性与人民性相统一原则，“坚持党性”的核心要义就是要坚持正确的政治方向，“坚持人民性”的关键点就是要把人民的根本利益作为一切工作的出发点和归宿点。各级党组织和党员干部始终要支持和保证人民当家作主，致力于解决好“为了谁、依靠谁、服务谁”的问题。

（三）通过人大制度体系创新保证人民有序参与国家治理

人民代表大会制度比过去任何时候都更加成熟和定型。国家治理体系现代化包括全过程人民民主治理体系，国家治理能力也包括全过程人民民主的治理能力，全过程人民民主的实现过程，就是提升和增强国家治理能力和完善治理体系的过程。国家治理效能的提升，有利于提高全过程人民民主的质量；全过程人民民主质量的提升，能够增强国家治理效能的转化。制度优势是国家赢得战略主动权的重要优势，“中国之治”充分彰显了人民代表大会制度的政治优势和治理效能。1979年制定的《中华人民共和国地方组织法》，是我国制定的时间最早、修改的次数最多、直接覆盖人口面最广的一部基本法律。为适应新时代乡村治理和乡村振兴的需要，2022年3月全国人大又对这部基本法律进行了重要修改。这次修改的主要内容集中体现在如下几个方面：（1）把“坚持全过程人民民主”写入《地方组织法》的“总则”。（2）明确坚持党的领导是地方人大、地方政府工作的指导思想和原则。（3）完善地方人大及其常委会的职权及地方人大议事制度。（4）明确地方人大常委会设立法制工作委员会等工作机构。（5）明确地方人大对地方监察委员会实施监督的相关制度。对《地方组织法》适时修改的根本目的和重大意义在于，通过人大制度体系创新发展保证基层群众有序参与国家治理和社区治理。譬如，2022年3月对《地方组织法》的修改就增加了三个规定：（1）街道办事处在本辖区内办理派出它的人民政府交办的公共服务、公共管理、公共安全等工作。（2）乡、民族乡、镇的人民政府和市辖区、不设区的市的人民政府或者街道办事处，对基层群众性自治组织的工作给予指导、支持和帮助。（3）乡、民族乡、镇的人民政府和街道办事处，可以根据实际情况建立居民列席有关会议的制度。在中央人大工作会议上，习近平总书记总结新时代推进人民代表大会制度理论和实践创新的新理念，针对新时代新阶段党和国家对人大工作的新要求，提出了“六个必须”和“六个方面的重要任务”，标志着习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想正式形成。习近平总书记还针对全过程人民民主提出了“八个能否”、“四个要看、四个更要看”标准，提出了坚持和发展人民民主的“五个基本观点”。上述这些理论表述和阐释，不仅回应了新时代坚持和完善人民代表大会制度一系列理论与实践问题，而且为进一步开创人大工作新局面指明了前进的方向；形成了完整的社会主义民主政治理论体系，标志着执政党对社会主义民主政治发展规律的认识达到了一个新的高度。

三、完善人民代表大会制度体系保障有效实现人民当家作主

（一）人民代表大会制度是保障人民当家作主的根本制度

人民代表大会制度是支撑国家治理体系和治理能力的根本政治制度。全过程人民民主是新时代治国理政的重要组成部分，国家治理是全过程人民民主发展的支撑，两者共同推进、共同发力，促使民意与法治良性互动实现融合化治理，为全过程人民民主赋能国家治理现代化提供了现实可能性。全过程人民民主这种理论上的逻辑契合、实践中的耦合功效，为民主的程序机制和国家治理制度安排，嵌入国家治理现代化过程并实现效能转化提供了契机。党的百年奋斗历史经验决议三次提到“发展全过程人民民主”，凸显全过程人民民主对于凝聚人民的政治智慧、维护社会稳定、支撑国家治理体系和治理能力现代化的重要意义。为适应新时代变化发展的新情况，未来需要进一步优化人大代表的选举制度，保障选民的选举权和被选举权；需要适当增加基层人大代表数量、提高人大代表质量，增加来自一线代表的代表性和参与度；需要重视人大代表提出的议案和建议的办理工作，不断探索人大代表在人大闭会期间履行代表职责的途径；需要保证人大及其常委会依法行使职权，把国家的各项建设和发展工作纳入法治化轨道，有秩序、有步骤地进行人民代表大会制度建设。譬如，2021年是基层“两委”换届年，为规范县乡两级人大代表换届选举工作，全国人大进一步健全完善了人大组织制度和议事程序，把发展全过程人民民主载入了全国人大组织法和议事规则。党中央发布的《关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》，是新时代新阶段推动人大制度建设和人大工作高质量发展，加强全过程人民民主政治建设的重要举措。该《意见》用“三个有效保证”概括了人民代表大会制度的功效，强调新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作，最根本的就是要坚持党的领导，保证党领导人民依法有效治理国家。该《意见》还规定人大重要会议、重要立法、重要工作、重大事项等，都要按照规定及时向同级党委请示报告，要把党委领导人大工作、“一府两院”接受人大监督等情况，纳入地方领导班子和领导干部的考核内容。有鉴如此，埃及《金字塔报》专栏作家贾巴拉认为“中国的全过程人民民主为其他国家的社会治理提供了启发，丰富和发展了人类政治文明。”

（二）在依法履职实践中深入践行全过程人民民主

全过程人民民主赋能国家治理是新时代民主政治发展的必然选择。社会主义法治是全过程人民民主赋能国家治理的法治保障，在民意与法治的良性互动下，人民群众通过《宪法》和法律保护途径，有效地行使个人的民主权利、履行法定义务，积极参与国家各项民主决策和立法活动，通过相关程序表达自己的意志、意愿和诉求，从而实现直接抑或间接地参与民主全过程，直接抑或间接地参与国家治理活动，使得国家治理与民意、良法善治在互动的过程中实现深度融合。为了使人大立法更加贴近人民群众、更加接地气，全国人大常委会法工委建立了22个“基层立法联系点”，覆盖全国三分之二的省份，带动省、市两级人大常委会建立立法联系点4777个；地方各级人大已建成22万多个“人大代表联络站”和“代表之家”，基本上实现乡镇、街道全覆盖，不少地方已延伸到社区和行政村。这里以浙江省海宁市打造人大代表联络站的“宁海模式”为例展开论证。近年来，浙江省海宁市人大把加强人大代表联络站建设，作为践行全过程人民民主的重要着力点建设，打造具有海宁人大辨识度的新时代代表联络站(室)“升级版”。地方人大未来需要在依法履职的过程中，不断拓展全过程人民民主的生动实践，促使全过程人民民主制度优势转化为治理效能。地方人大代表是地方人民代表大会的主体，充分发挥人大代表的作用是坚持和完善人民当家作主的体现，必须把人大代表联络站建设成为问计于民、倾听民意、集中民智的重要阵地。海宁人大设立的人大代表联络站，做到让所有选民“看得见、摸得着、进得去”，使之成为人大代表联系群众的好桥梁，人大代表履行职务的好平台，人大代表学习交流的好阵地，国家机关听取人大代表意见的好场所。“宁海模式”的实践经验表明，全过程人民民主与国家治理现代化之间具有内在的一致性，通过人民代表大会制度实践实现民意与法治的良性互动，通过价值与工具的弹性整合实现整体化治理，通过程序与实效规则实现规范化治理，不仅凝聚了人民的民主共识、彰显了人民代表大会的制度优势，而且从整体上推动“中国之治”“法治中国”迈上一个新的台阶。

（三）发挥基层人大代表在基层社会治理中的作用

基层人大代表最佳的作用方式是参与重大事项的讨论决定。《宪法》总纲第二条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这是人民主权法律意志在《宪法》上的根本反映。重大事项决定权是人大及其常委会职权的核心，在各项职权中始终处于中心地位。重大事项决定权是法律上的一种议决权，包括“讨论权”和“决定权”，《宪法》把它称之为“讨论、决定”权，集中体现国家权力属于人民的根本原则。在我国这个人民主权的国家里，一切重大事项的决定权只能由人大及其常委会来行使。政府及其他权力机构如若超越了人大决定权，就是公然对《宪法》的违背、就是对国家权力运行机制的侵犯。人大及其常委会也只有拥有讨论权、决定权，其立法、监督、任免权的行使，才有可靠的制度基础和法律保障。《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”，这是从制度设计上做出固化人大及其常委会决定重大事项的根本原则，为人大及其常委会更好地行使重大事项决定权搭建了新的制度框架。在“十四五”规划实施期间乃至更长的时期内，地方各级人大及其常委会要从本地实际和工作需要出发，以代表人民的根本利益为行使决定权的出发点和落脚点，合理界定重大事项的具体范围和具体内容，及时把人民群众的强烈愿望和重大诉求列为重大决定事项，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。要加强对重大事项、重大决策草案的合法性、可行性审查，确保重大决定事项不与《宪法》、法律和上位法相抵触，坚决维护国家法制统一、法律权威和法律尊严。基层人大代表来自于基层人民群众之中，是由选民直接选举产生出来的，因而他们在群众当中享有较高威望、最了解基层的社情民意，能够及时把人民的呼声和利益诉求反馈给政府，使党和政府做出的方针政策更加符合民心民意。基层人大代表行使代表权的最佳方式和最有效的途径，就是参与当地人大及其常委会重大事项的讨论决定。人民代表大会制度的生命力在于它深深扎根于人民之中，在于政府的决议与人民呼声通过人民代表的作用实现良性互动。

（四）彰显人大监督在国家监督体系中的功能优势