《乡村振兴促进法》的颁布实施，使得改革开放后的中国乡村再次迎来大发展的新契机。在中国特色社会主义新时代，实施乡村振兴战略、实现乡村振兴法治化，是对过去乡村发展布局和乡村发展思路的反思与超越，是在对乡村历史的和现实的问题进行系统梳理与深刻剖析之后得出的科学认知。乡村振兴的过程实质上是一种历史性复振，民族要复兴，乡村必振兴。村民主体地位是乡村振兴的立足点，村民自治是维系乡村秩序的稳定器，大国工匠型人才是乡村振兴的支柱，治理有效是乡村振兴的根本保障。乡村治理和乡村振兴面临的新问题主要有三个：一是村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆，二是乡政村治的治理结构呈现行政性超强的发展态势，三是影响乡村振兴效果的制度安排和体制机制。需要构建新型党组织、乡政府与村委会关系体系，构建三治融合的乡村治理体系，构建理性的乡村协商治理体系。推进乡村振兴战略有效实施的路径为：健全村民自治的农民主体地位，创新新乡贤群体乡村治理体系，筑牢社会保障民生安全网体系，清单制度助推乡村治理法治化，铸造新型文明乡风辅助乡村振兴。由贵州民族大学主管主办的“中国人文社会科学综合评价AMI”扩展期刊、全国高校优秀社科期刊、中国人文社会科学核心期刊、中国民族类核心期刊《贵州民族大学学报》（哲学社会科学版），2021年第1期发表宋才发教授《乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择》论文。《贵州民族大学学报》主编王林、执行主编杨正万，副主编陈刚，本文由副主编陈刚任责任编辑。

宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授，湖北省有突出贡献专家、国务院政府特殊津贴专家、国家民委首届有突出贡献专家，广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”，贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人，博士生导师。

乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择（上篇）

宋才发

“民族要复兴，乡村必振兴”。2021年4月29日全国人大常委会通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称《乡村振兴促进法》），第一条就开宗明义地提出了乡村振兴立法的目的，是为了“促进农业全面升级、农村全面进步、农民全面发展，加快农业农村现代化，全面建设社会主义现代化国家”。在此之前中共中央、国务院文件提出的关于“乡村全面振兴”的一系列构想，都集中体现在《乡村振兴促进法》第二条规定的“乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴”等内容里面。《乡村振兴促进法》明令自6月1日起在全国施行，这就使得改革开放后的中国乡村，再次迎来新的大发展契机。在中国特色社会主义新时代实施乡村振兴战略、实现乡村振兴法治化，是对过去乡村发展布局和乡村发展思路的反思与超越，是在对乡村历史的和现实的问题进行系统梳理与深刻剖析之后得出的科学认知。乡村振兴是一项对中华民族伟大复兴起强基固本作用的基础性工程，《中共中央国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》指出：“全面建设社会主义现代化国家，实现中华民族伟大复兴，最艰巨最繁重的任务依然在农村，最广泛最深厚的基础依然在农村。解决好发展不平衡不充分问题，重点难点在‘三农’，迫切需要补齐农业农村短板弱项，推动城乡协调发展；构建新发展格局，潜力后劲在‘三农’，迫切需要扩大农村需求，畅通城乡经济循环；应对国内外各种风险挑战，基础支撑在‘三农’，迫切需要稳住农业基本盘，守好‘三农’基础。”在中国几千年乡村整治的历史谱系中，出现过“乡绅自治”“地方自治”“社会自治”“村民自治”等不同的乡村治理形态，唯有“村民自治”是改革开放后农村自发涌现出来的一种治理形态。它是当代中国农村农民的一个伟大创举，在本质上有别于来自王朝政权或中央政府的制度安排。从乡村治理嬗变规律和发展态势看，当下仍然需要坚守历史延续性下的乡村治理体系。这个结论性的看法是由“国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的”，是中国亿万农民群众内生性演化的结果。2021年是决胜全面建成小康社会与乡村振兴实现有效衔接的关键之年。习近平在2021年3月全国两会期间参加青海代表团审议时，对乡村振兴的愿景目标做出了描绘：“实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，改善城乡居民生产生活条件，加强农村人居环境整治，培育文明乡风，建设美丽宜人、业兴人和的社会主义新乡村。”

一、乡村振兴法治化的基本概念和基本观点

（一）村民主体地位是乡村振兴的立足点

乡村振兴的过程实质上是一种历史性复振。研究乡村振兴问题、实施乡村振兴战略，既需要从厘清乡村振兴的概念开始，又需要把乡村振兴与城乡一体化发展结合起来进行。《乡村振兴促进法》所称的乡村“是指城市建成区以外具有自然、社会、经济特征和生产、生活、生态、文化等多重功能的地域综合体，包括乡镇和村庄等。”从乡村发展的历史嬗变看，乡村治理并不是现在才开始的事情。它肇始于20世纪20年代，一直到新中国成立前的几十年时间里，黄炎培、梁漱溟、陶行知等仁人志士，就在广袤的农村开展了轰轰烈烈的“乡村建设运动”。但是由于受社会制度和其他诸多原因的制约，这些“乡村建设运动”“乡村建设实验”统统付诸东流。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》强调要“优先发展农业农村，全面推进乡村振兴。”“实施乡村建设行动。把乡村建设摆在社会主义现代化建设的重要位置。”党中央在这里提出的“实施乡村建设行动”，是基于构建新型城乡关系、促进城乡协调发展，是巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效对接的重要举措。绝对不是对近代史上“乡村建设行动”的模仿复制，也不是简单的对农村改革初始目标的提高，更不是过去多次搞过的“新农村建设”的升级版。但是乡村社会发展具有历史的延续性、继承性，人们不能人为地割断历史。乡村曾经有过的历史记忆、历史痕迹以及中华民族认同，都在帮助和支撑中华民族伟大复兴的历史性复振。这是历史上从未有过的乡村自觉和文化自信，“这种自觉、自信的文化提升，绝不是一种简单的复制，而真正可能是一种新的伟大时代的创造和发明。”推进乡村振兴就要坚持农业农村优先发展，依靠农业科技创新加快发展农现代化，不断提升农业发展的效益和效率；就要加快农村基础设施、公共符合基本社会保障制度建设，突出和体现农业农村这个全党全国工作的重点。要通过乡村振兴战略的扎实实施，真正使农民职业成为具有吸引力的职业，把乡村建设成为农民安居乐业的美好家园。乡村振兴的实践过程是一种既有“走出去”，又有“走回来”的平衡性交流互惠的过程。

坚持村民主体地位是乡村振兴最基本的原则。当下乡村治理体系和治理能力现代化的程度，离国家提出的治理现代化目标还有很大的差距。“从纵向上看，长期以来的全能主义政治遗留下强大的惯性，单向度的行政手段在基层治理中仍然很有市场，与急速的社会变革对治理转型的要求愈发不相融和，甚至背离；在横向上，各个地方也并非是齐步走。”乡村治理现代化核心的、根本的任务，是坚持人民立场、实现人的现代化，必须坚持以村民为出发点和归宿点。在“十四五”时期乃至更长的时期内，要顺利推进乡村治理现代化、乡村振兴法治化，就必须解决好、维护好乡村居民的基本权利，始终坚持村民的主体地位不动摇，这是总结乡村治理实践得出的一条根本经验。即是说，“坚持农民的主体地位,保障农民的基本政治权利、经济权利、文化权利和发展权利是基础,这是通过村民自治管理乡村事务的各种表现形式来实现的,而不是上级代劳和喊口号能够达成的。”坚持和保护村民的主体地位，是确保乡村振兴能够达到预期目标的基础。

村民主体地位是乡村振兴的根基。“农民是乡村治理的主体、乡村振兴的依托力量。” 各级地方政府必须把提升村民主体性、主体地位的工作摆到突出的位置上面来。《乡村振兴促进法》第四条规定了村民的主体地位，即乡村振兴必须“坚持农民主体地位，充分尊重农民意愿，保障农民民主权利和其他合法权益，调动农民的积极性、主动性、创造性，维护农民根本利益”。“村庄自古以来就是一种制度与秩序的装置，利益相关者一般都通过制度规范、相互作用与行为关系来影响社会秩序。”因而《乡村振兴促进法》第四十一条规定了确保乡村振兴目标实现的组织建设，“建立健全党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的现代乡村社会治理体制和自治、法治、德治相结合的乡村社会治理体系，建设充满活力、和谐有序的善治乡村。”社会制度原本就是人为设定的刚性约束，并以国家的强制力来保证和规范人们之间相互关系的。党的十九大提出实施乡村振兴战略，目的就是要促使乡村社会生活在社会主义新时代，无论是个人发展、社会进步还是文化繁荣，无一例外地获得全面的质的提升。自治、法治和德治“三治结合”的乡村治理模式，与村民这个治理主体的能力密切相关，乡村治理目标必须通过治理主体去实现。在这里“自治强调村庄的事务由村委会、村民代表大会及村民会议等村庄内部组织及人员共同参与、处理，突显为治理主体选择问题；法治强调村庄事务必须在国家法律规定范围内展开，采用法治思维和法治方式实现村民自治；德治强调伦理道德等软约束在村庄事务处理中发挥作用，将伦理道德渗透到自治中，发扬传统文化，形成文明乡风，实现乡村物质文明和精神文明的两手抓格局。”村民自治组织是村民主体地位的载体，是乡村治理和乡村振兴的根基。国家通过立法的途径和方式确保村民的主体地位，保障村民能够独立自主地行使自我管理、自我教育和自我服务的权利。

（二）村民自治是维系乡村秩序的稳定器

村民自治制度是中国农民群众的伟大创造。乡村治理中的农民群众自治理论与实践，源自于中国本土的“村民自治”制度。它既不同于国外的“地方自治”，也不同于我国近代以来乡村自治运动的流变。富含草根性内在本质特征的乡村治理，既是具有历史延续性的农村基层民众的自主治理实践，又是亿万农民群众内生动力和首创精神的结晶。村民自治制度是社会主义民主政治制度在农村的集中体现，是法律赋予乡村治理和乡村振兴的主要制度安排。本人曾带领广西民族大学法学博士团队，赴“中国村民委员会发源地”广西河池市宜州区屏南乡“合寨村”，拜访第一任村民委员会主任韦焕能，就如何进一步完善乡村基层民主和村民自治制度，为党中央推进乡村有效治理提供实践经验展开实地调研。广西宜山和罗城农民当年没有依赖人民公社化时期建立的生产队组织，而是通过“众议”的方式面对社会治安存在的问题，由原来的生产队长和老党员把村民秘密地组织起来，大家以按手印的方式决定成立村民自治组织，力图解决老百姓“吃不饱肚子”“社会秩序混乱”等现实紧迫问题。这种以自然村为基本单元组织起来的村民自治组织，经过经验总结和理论提升，发展成为最早以自然村为基本单元的“村民委员会”组织。村民委员会借鉴历史传统文化中的乡规民约，从社会治安到村落的生产生活等公共事务治理，基本上都是按照传统的习惯法进行运作的，村内的血缘关系和地缘关系使得这种自治组织易于形成统一的集体行动。于是一种自发的、新的基层组织形态逐渐露出水面，并进而在事实上取代了原来的社队组织形态，村落原来的混乱局面很快得到扭转、乡村正常的社会秩序很快得到恢复。村民自治是改革开放初期农民群众的一种自发性的实践创造，具有扎实深厚的本土性、实践性特点，与传统乡村的“社会自治”和“地方自治”具有天壤之别。国家依法实施“撤社建乡”之后，“村民委员会”这种村民自治组织形式，才被中央政府确定为乡镇领导下的法定基层组织。中央政府通过民政部组织专家学者和政府官员进行反复调查考察，事实证明村民委员会这种村民自治组织形式有利于乡村治理，是维护乡村生产生活正常秩序的有效组织形式。于是中央政府肯定了广西宜山和罗城农民群众这个伟大创造，最终选择用村民自治组织方式来重组农村基层社会，明确地把村民自治组织定性为自我管理、自我教育、自我服务的农村基层组织。

法律赋予村民自治组织法定的地位和功能。“村民自治”这个政治和法律概念并不是与生俱来的，它是后来经过广泛的乡村治理实践检验，才成为农民群众民主参与的一种有效形式的，纯粹是从中国乡土社会的实际出发、从农民群众自发的探索性实践中提炼出来的。实事求是地说，“中央政府当时倾向于村民自治，并非有意识地要通过农村基层政权建设来完成政治体制改革，也不确定村民自治组织对中央政府的政治支持作用。”当时只是认为村民自治组织代表着农民群众公共参与的有效方式，但它毕竟是与当时国家所倡导的民主政治建设相一致的。传统乡村社会原本就是人们以农耕土地为基础，以乡村活动空间为基点的“乡土社会”。费孝通在论及“乡土社会”的时候就曾指出：“乡土社会的生活是富于地方性的。”费孝通在这里所论及的“地方性”，不是指法律意义上的“地方自治”，而只是一个与“国家性”相对应的“地方性”概念，隐约地代表着根深蒂固的“乡村社会”。在我国这样一个统一的多民族国家范围内，历来是通过分层级治理的方式和路径来实现国家整体治理的。因而地方各级政府事实上具有一定的自主性，中央政府与地方各级政府之间通过适度分权的途径，达到和实现“制度性的地方自治”和“整体性的国家治理”。我国现代化进程中最为重要的一条经验就是：“农村是中国现代化的稳定器与蓄水池”。《乡村振兴促进法》第四十五条规定：“乡镇人民政府应当指导和支持农村基层群众性自治组织规范化、制度化建设，健全村民委员会民主决策机制和村务公开制度，增强村民自我管理、自我教育、自我服务、自我监督能力。”第四十六条还规定：“各级人民政府应当引导和支持农村集体经济组织发挥依法管理集体资产、合理开发集体资源、服务集体成员等方面的作用，保障农村集体经济组织的独立运营。县级以上地方人民政府应当支持发展农民专业合作社、家庭农场、农业企业等多种经营主体，健全农业农村社会化服务体系。”《乡村振兴促进法》第四十五条、和第四十六条既规定了村民委员会的性质和功能，又规定了乡镇人民政府、上级人民政府与农村基层群众性自治组织之间的关系和职责。在国家与地方事权关系还没有从法律上完全理顺，尤其是缺少《宪法》制度性硬约束的情况下，中央政府与地方各级政府之间，事实上存在着事权上的“收”与“放”纠缠不清的摇摆性问题。应当说适度分权有利于实现地方自治并发挥各级地方政府的积极性。譬如，“改革开放后产生的村民自治实际上是基层社会国家化退潮后，基层社会自主性的一种集中体现。”在以自然村为基本单元设置村委会的组织形式试行一段时间之后，发现乡镇政权面临的村委会数量太多，无形中加大了政府管理工作的难度和复杂性程度，于是决定对最初的《村民委员会组织法（试行）》予以修订，在正式实施的《村民委员会组织法》中，把由以自然村为基本单元上升为“行政村”，把原来的自然村（生产队）改为“村民小组”。依据《村民委员会组织法》的规定，作为农村群众性自治组织的村民委员会（以下简称“村委会”），只承担协助乡政府工作的责任，乡政府与村委会是指导与被指道的关系。由于有些村干部的精力多用在巴结上级领导，只对上负责而不对下负责，从根本上丢弃了村民委员会的“草根性”，村民将村委会视为“官方”或“半官方”组织，发自内心里不信任村级组织这个公共权力。因而“培育村级治理权威最根本的问题，是关闭公权力私用的通道，依法依规加强对村级权力的监督，通过民主的方式和途径，让村民信任‘村委会’这个农村社区的公共权力。”对于农民群众来说，村委会的法定地位和民意基础确实依法得到巩固，乡镇政权在农民们的眼里无异于乡村社会之外的存在。欣喜的是党的十八大以来，执政党始终不渝地强调要“还权于民”“党和国家工作重心下移”，要求中央政府通过全面深化体制机制改革，把有些属于“中央管不了、管不好”的事权，下放给地方政府和基层社会依法行使。尤其是随着国家提出“村民自治重心下移”展开试点，强调要发挥村民自治维系乡村秩序稳定器的作用，意味着国家权力或将以一种新的运行方式介入未来的乡村社会，村民自治或因基层社会自主性而获得新的发展空间。

（三）大国工匠型人才是乡村振兴的支柱

乡村振兴的出发点和落脚点都是人才。乡村振兴是多元人力资源优势等要素共同推动乡村社会现代化的过程，实现把发展改革同立法决策结合起来的法治思维，把创新发展新理念运用于乡村振兴实践，是全面建设社会主义现代化国家的现实需要。《乡村振兴促进法》第三章规定了乡村振兴的“人才支撑”，强调“国家健全乡村人才工作体制机制，采取措施鼓励和支持社会各方面提供教育培训、技术支持、创业指导等服务，培养本土人才，引导城市人才下乡，推动专业人才服务乡村，促进农业农村人才队伍建设。”人才是乡村发展的内生动力，只有解决好农村亟需人才问题，乡村振兴战略才算真正落地实施了。习近平在“对全国职业教育大会的指示”中强调：“在全面建设社会主义现代化国家新征程中，职业教育前途广阔、大有可为。”“各级党委和政府要加大制度创新、政策供给、投入力度，弘扬工匠精神，提高技术技能人才社会地位，为全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦提供有力人才和技能支撑。”培养“扎根农村、服务农业”的亟需人才，是当下乡村振兴和党的农村工作的第一要务。全国各级各类教育机构要想乡村振兴战略之所想，急乡村振兴战略之所急，办乡村振兴战略之所需，切实加强对农村亟需人才的培养教育，为实施乡村振兴战略输送和积蓄人才。各级地方人大、政府要出台与新时代密切相关的人才法规政策，鼓励已经毕业的大学生到农村去创业；吸引在外创业的成功人士回到家乡投资农业产业。这些成功人士有资金、有经验、有信息、有市场，能从根本上解决农业产业工业化问题，也有办法、有能力把农业产业做大做强，解决一家一户、单打独斗和分散经营的问题，能把当地的优势资源挖掘出来、聚积起来，使之形成产业效应和品牌效应。政府对他们在发展农村经济中所做出的贡献，要及时给予肯定、表彰和奖励。尤其要把那些品德高、懂经营、会管理、有贡献的人才，选拔进村“两委”领导班子。

要把培养能工巧匠、大国工匠作为职业教育的目标。培养大批各级各类高素质、高质量人才，是实现中华民族伟大复兴的百年大计。习近平强调职业教育“要坚持党的领导，坚持正确办学方向，坚持立德树人，优化职业教育类型定位，深化产教融合、校企合作，深入推进育人方式、办学模式、管理体制、保障机制改革，稳步发展职业本科教育，建设一批高水平职业院校和专业，推动职普融通，增强职业教育适应性，加快构建现代职业教育体系，培养更多高素质技术技能人才、能工巧匠、大国工匠。”各级政府要深入贯彻习近平对职业教育的重要指示，坚持立德树人，优化类型定位，加快构建现代职业教育体系。教育主管部门要一体化设计中职、高职、本科职业教育培养体系，深化教育教学体制机制改革，整体提升职业教育质量。职业院校70%以上的学生来自农村，职业教育通过技术赋能，改变了一部分农村孩子的命运，有力地阻断了贫困代际传递，成为见效最快、成效最明显的扶贫方式。乡村振兴作为脱贫攻坚战的“后半场”，需要更多的技术工人和技能人才，这就需要职业教育不断增强与农村现代化发展的适应性，培养农村高质量发展所需的人力资源，在服务全面实施乡村振兴战略中发挥更重要的作用。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“建设高质量教育体系。全面贯彻党的教育方针，坚持立德树人，加强师德师风建设，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人。”培养什么样的人？是现代教育的根本问题。国家要进一步加强对农村教育短板领域的资金投入，完善体现功能特征的教育资源配置政策，完善体现农村地理特征的教育资源配置措施，优化农村教育高质量发展师资能力建设支持体系，建立健全农村教育高质量发展评价制度支持体系。地方政府要高度重视农村教育高质量发展支持体系建设，集中力量解决好乡村振兴面临的农村教育发展的弱项，用法律体系和政策体系支撑处于起步阶段的农村教育自治能力建设。当农村教育进入高质量发展阶段之后，政府对农村教育的投入不能单纯追求投入数量，要把注意力转向支持农村教育发展质量支持体系上面去，转移到追求农村教育后发优势的动力、潜力和活力上面去。在“十四五”期间，各级各类学校要把培养能工巧匠、大国工匠理念融入到教育教学当中去。

（四）“治理有效”是乡村振兴的根本保障

乡村民主过去多重视形式而忽略了“治理有效”。在20世纪80年代改革开放初期，以农村土地“承办到户”为标志的村民自治，由自发“按手印方式”决定成立村民委员会、以在碗里“投豆子”的方式选择领导人，到形成以民主选举、民主决策等为基本治理形式的民主制度，以及与后续出现的村民监督委员会、村民理事会等组织，所这些在本质上推动着乡村民主不断向前发展。但由于乡村民主制度不完善、不健全，乡村民主在发展的过程中陆续暴露出诸多漏洞和缺陷。譬如，在急速的社会转型时期，不少村庄呈现“空心化”，出现大批留守妇女、儿童和孤寡老人问题；个别村委会甚至事实上被宗族势力、社会黑势力把控，使得乡村治理有效的目标在快速发展中大打折扣。正是从这个意义上习近平指出：“我们要坚持和完善基层群众自治制度，发展基层民主，保障人民依法直接行使民主权利，切实防止出现人民形式上有权、实际上无权的现象。”党的十九大报告在提出“实施乡村振兴战略”的同时，明确规定乡村振兴要按照“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总要求，对千百年来“天不变道亦不变”的乡村社会进行有效治理。从农民生产生活、农村生态环境治理实践中，不断总结提炼出来的“治理有效”理念，从而作为乡村振兴之维和理论指导，开启了“中国之治”的新境界和新景象。使得乡村民主已不再只是一种特定的制度安排，而成为一个实实在在地吸引村民积极参与的重要形式和途径。“人民参与”已逐渐发展成为一种社会组织形式，“善治”成为政府和民众对公共生活的一种共建、共治、共享方式。

尊重大自然的发展规律就是“治理有效”的体现。搞乡村治理必须尊重大自然的发展规律、顺应自然，不要总惦记着要“改造自然”“改变自然”。搞改革开放不能老是对有限资源过度开发利用，尤其不能对有限的自然资源竭泽而渔，不择手段地向大自然无限索取。搞乡村振兴必须处理好“新”与“古”的关系，不能总是想着要“推倒重来”。搞乡村建设要容得下古村落、古建筑、古牌坊、古道、古树等，要“留得住乡愁”。从人与自然和谐关系的视角看，人们对大自然的过度开发利用，竭泽而渔、不择手段地攫取，正好与自然的走向构成一种相反的价值取向，即人们通常说的“反自然”行为。在中国几千年农耕文明的历史嬗变中，这种抗拒自然甚至“反自然”的文化建构，往往可以达成一种彼此和解与互利互惠，通过人对大自然规律的正确认识和掌握，促使人与自然之间形成一定的正循环关系。譬如，人从大自然中获得衣食住行的基本条件，天性决定人是无法脱离大自然而存在的，这就使得人的作为与大自然的作为之间，有了某种和谐的彼此交流、沟通和转化。习近平“在全国生态环境保护大会上的讲话”中指出：“广大人民群众热切期盼加快提高生态环境质量。人民对美好生活的向往是我们党的奋斗目标，解决人民最关心最直接最现实的利益问题是执政党使命所在。”习近平认为生态环境问题，说到底是一个发展方式问题，必须从“治理有效”的战略高度看待保护绿水青山问题。他反复强调“绿水青山既是自然财富、生态财富，又是社会财富、经济财富。保护生态环境就是保护自然价值和增值自然资本，就是保护经济社会发展潜力和后劲，使绿水青山持续发挥生态效益和经济社会效益。”联合国“国际古迹遗址理事会”和联合国“国际园林建筑师联合会”等组织机构，曾经在《全球乡村景观倡议》中指出：“乡村景观是人类遗产的重要组成部分，也是持续性文化景观最常见的类型之一。全世界有各种各样的乡村景观，它们代表了文化和文化传统。乡村景观是生产食物和其他可再生自然资源的场地，主要用于农业生产、畜牧业、渔业和水产业、野味食品的养殖和狩猎、食盐等其他资源的提取等。乡村景观既是一种承担多功能的资源，也是一种文化景观。”传统文化既是乡村社会的一种粘合剂，又是乡村社会的一种润滑剂。在乡村社会结构愈来愈稳定的社会环境里，人们的文化观念和社会实践会变得愈来愈丰富多彩。人们过去所拥有的文化传统与风土人情，随着时间的推移逐渐融入到乡村风俗、人们的习惯与节庆之中。在今天的人们看来，那些已经不复存在的历史遗迹和文化遗存，却仍然可以在乡村风俗、习惯与节庆中寻找到。孔夫子早就说过：“失礼而求诸野”。人们已经开始不再像过去那样只关注农业乡村和农耕文明，转而专注被标识为“非遗”“传统文化”意义上文化乡村。这是因为乡村文明尤其是乡村文化赋予乡村社会良性运转的活力，一旦发生乡村文化断裂或失去这一文化向度，乡村社会将如同一匹脱缰的野马向着丛林法则的自然状态回归。传统的乡土社会在本质上是一个循环往复的社会，其循环往复的根据就在于它通过一种习俗性的生活维系得以保存和传承下去。

因势利导是乡村治理能力创新的抓手。实现中华民族伟大复兴的“第一个百年奋斗目标”到2020年底已经实现，“第二个百年奋斗目标”从2021年开始，其最艰巨、最繁重的任务在农村，最大的潜力和发展后劲也在农村。因而执政党提出的乡村振兴战略，是破解“第二个百年奋斗目标”难题的密码。在实现“第二个百年奋斗目标”的起始之年，因势利导实施乡村治理和乡村振兴，无异于抓住了解决新时代社会主要矛盾的核心问题，也体现了中央政府从根本上解决农村、农业和农民问题的坚定决心与信心。近年来在乡村治理和乡村振兴的过程中，由于乡镇政府对村民委员会过度地行政干预和实施严厉控制，村民委员会的职能与基层政府的职能发生混淆，致使村民委员会行政化、部门化趋势愈来愈严重，模糊了村民委员会应有的职能，削弱了乡村治理和乡村振兴的实际能力，造成了乡村社会自发创新的停滞不前和社会自生能力的不断萎缩。就社会治理创新理论分析而言，社会自生能力是一个社会持续发展的源泉，持续创新则是推动人类社会进步的根本力量和恒久能力。社会治理创新“受到内部力量和外部力量的双重约束。内部力量主要来自社会自生能力，外部力量主要包括党委政府的直接推动、其他地区创新实践的示范作用以及市场创新的延伸等。其中，党建引领与政府的直接推动是影响基层治理创新最重要的外部力量。”在乡村治理持续创新过程中，短期的政府行政介入有时可能奏效。但如果地方政府行政干预过多，抑或不适当地为追求政绩而搞所谓创新，势必会造成内生能力弱化与乡村治理的恶性循环。新时代以人民为中心的治理创新，是本质上有别于“追求政绩”的创新，是内生能力增强与乡村治理良性循环的创新。在“十四五”期间，要科学把握广袤乡村发展的差异性，要承认乡村区域发展的不平衡、正视乡村社会存在的现实问题，搞乡村建设要坚持因地制宜、因地施策、循序渐进。在建设速度上，不能急于求成、盲目追求速度，一定要记取过去“脑子一热，就是政策”的决策教训。在建设方式方法上，不能搞形式主义、不能搞一刀切，尤其不能继续搞劳民伤财的刮风运动。在建设的目标上，要从当地实际情况出发，不搞画虎类犬的“形象工程”，不搞急功近利的“政绩工程”，少搞不顾质量的“献礼工程”。新时代的乡村建设一定要把质量摆在第一位，乡村治理和乡村振兴要久久为功、扎实推进。中共中央，国务院《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》，要求“提升农村基本公共服务水平。建立城乡公共资源均衡配置机制，强化农村基本公共服务供给县乡村统筹，逐步实现标准统一、制度并轨。”应当依据中共中央和国务院的意见，统筹城乡资源、实现标准统一、制度并轨，因势利导以乡村治理能力创新为抓手，构建“内生能力增强、乡村治理有序”的良性循环运转机制，营造良性的乡村治理社会创新生态。地方政府要依据当地要素禀赋结构的实际情况，灵活运用城乡公共资源均衡配置机制，动态地选择、及时地调整创新战略，通过建立新规则、新制度，把要素供给与需求集合起来，引导和激励乡村治理内生能力的增强。推进以人民为中心可持续的治理能力创新，应当选择符合本地区要素禀赋结构的创新，采取因地制宜、分类治理策略，避免乡村治理能力创新的“模式化”和“一刀切”，以利于达到提升创新的成活率和发展后劲，促使可持续的动态创新常态化。在“十四五”期间，需要从如下几个方面规制农村基层社会治理：一是实施乡规民约与法律并举的规则治理。乡规民约是乡村居民普遍接受、低成本、高效益的治理方式，乡镇政府要引导村民委员会制定社区治理的自治章程和乡规民约，完善与农村社区治理相关的立法，提高农村社区治理的法治化水平。二是运用多方联动、综合管控的社区纠纷治理，普遍设置农村社区司法行政工作室，筑起农村社区公共法律服务体系，推行社区稳定风险评估机制，建立多元化纠纷协调解决机制，探索实行调解奖励机制。三是倡导礼治社区的文化治理，要在农村社区广泛开展弘扬中华优秀传统文化活动，增强法治道德底藴、弘扬公序良俗。四是推行网格化、信息化新型治理。应当统筹规划、整体设计，建立统一的农村社区管理数据中心，以实现对社区居民网络管理的全覆盖，利用网格化的新型治理结构促进多元融合，实现新型农村社区治理创新。五是农村社区自治契约化治理。多元化农村社区治理的基础在于多极利益主体，各主体之间存在独立而平等的人格，可以通过契约性交易实现彼此联结，乡镇政府要通过各类社会组织来规制、规范和影响农村社区居民的行为。

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宋才发发表：《乡村振兴法治化的基本内涵及路径选择》论文（中篇）